Skip to content

Ujęcie podmiotowe kierunków polityki przestrzennej

Polityka przestrzenna państwa ma trzy odniesienia podmiotowe: parlamentarne, samorządowe i obywatelskie. Do formułowania i realizacji polityki przestrzennej państwa upoważniony jest rząd jako władza wykonawcza. Zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym (z 7 lipca 1994 r.) Prezes Rady Ministrów przedkłada Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej koncepcję polityki przestrzennego zagospodarowania kraju (art. 56 pkt 3). Kształtowanie polityki przestrzennej państwa oraz koordynacja programów o znaczeniu ponadlokalnym dla realizacji celów publicznych należy do zadań właściwych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej oraz wojewodów (art. 4 pkt 2). W skali lokalnej podmiotem polityki przestrzennej jest rada gminy, która uchwala studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obywatelski wymiar polityki przestrzennej nie jest ustawowo określony w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.

Kierunki zregionalizowanej polityki przestrzennego zagospodarowania kraju odnoszą się do działania administracji rządowej na poziomie centralnym i wojewódzkim. Dotychczasowe badania i obserwacje funkcjonowania administracji publicznej wskazują na obiektywne ograniczenie pola efektywnej działalności struktur zarządzania krajem. Ograniczenia te wynikają z:

– sektorowej struktury gospodarki narodowej, cechującej się dużym stopniem bezwładności, co odnosi się przede wszystkim do sektora państwowego,

– stanu zainwestowania kraju, cechującego się wysoką trwałością układów przestrzennych i infrastrukturalnych oraz form użytkowania,

– utrzymującej się mentalności społeczeństwa, ukształtowanej w okresie rozbudowanych form państwa opiekuńczego oraz centralnego sterowania gospodarką i całokształtem życia społeczno-politycznego w państwie,

– budzącej się samoorganizacji społeczeństwa obywatelskiego, wymuszonej coraz bardziej ograniczonymi możliwościami interwencyjnej działalności państwa,

– systematycznego wzrostu świadomości ekologicznej, wpływającej na działalność społeczną i gospodarczą,

– coraz dotkliwiej odczuwalnych ograniczeń wynikających z zasobów naturalnych, jakimi są klimat, gleby, szata roślinna, zasoby wodne i mineralne.

Silnymi ograniczeniami są również uwarunkowania okresu przejściowego oraz założenia podejmowanych przeobrażeń, jak decentralizacja władzy, samodzielność regionów oraz upodmiotowienie społeczeństwa, co wpłynie na dalsze ograniczenie pola możliwości działania administracji rządowej. Suma obiektywnych ograniczeń stanowi kontekst proponowanych kierunków polityki przestrzennej. Kierunki tej polityki nie mogą być utożsamiane z decyzjami planistycznymi, określającymi docelowy kształt wyobrażanej rzeczywistości. Sformułowania polityki wskazują na kierunki działania podmiotów, otwierające możliwości osiągnięcia założonych celów strategicznych.

Kierunki polityki przestrzennej odniesione są do trzech poziomów zarządzania, tj. centralnej administracji rządowej, administracji rządowej na szczeblu wojewódzkim (regionalnym) oraz samorządu terytorialnego współdziałającego z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego.

Zgodnie z założeniami ustrojowymi, przyjętymi w strategii stymulacji rozwoju, centralna administracja rządowa jest podmiotem samoograniczającym się. Uprawnienia w zakresie bezpośredniego zarządzania są lub będą przekazywane niższym szczeblom administracji publicznej. Natomiast wzmocnione będą jej funkcje inspirujące (deklaracje, intencje strategii, polityki), regulacyjne (ustawy i zarządzenia), interwencyjne (programy i zadania rządowe) oraz kontrolne (nadzór i monitoring).

W kategoriach polityki przestrzennej ogólny kierunek działania administracji centralnej można sprowadzić do:

– ograniczenia unifikacji działań regulacyjnych, otwierającego możliwości wykorzystania zróżnicowanej specyfiki poszczególnych obszarów kraju,

– uwzględnienia obszarów problemowych (szczególnie starych zagłębi surowcowo-przemysłowych i wiejskich obszarów depresji gospodarczej), wymagających działań interwencyjnych,

– gotowości do udzielenia pomocy w sytuacjach losowych (powodzie, pożary),

– zróżnicowanych form koordynacji i współdziałania z niższymi poziomami zarządzania.

Polityka przestrzenna rządu powinna być skorelowana z polityką społeczną i gospodarczą. W strategii stymulacji rozwoju za główne zadania rządu w zakresie działalności regulacyjnej uznano:

– konsekwentne i możliwie szybkie dokonanie prywatyzacji mienia państwowego, w różnych jej formach,

– przeprowadzenie reformy administracji publicznej wraz ze zmianą podziału terytorialnego kraju i ograniczeniem podziałów specjalnych na rzecz administracji ogólnej; działaniom tym powinno towarzyszyć wzmocnienie (uprawnienia i środki) samorządności terytorialnej i struktur społeczeństwa obywatelskiego.

Główną sferą działalności interwencyjnej rządu powinno być przygotowanie i konsekwentna realizacja programów restrukturyzacji podstawowych gałęzi przemysłu państwowego. Ogólna i długofalowa polityka rządu powinna zmierzać do gospodarki materiało- i energooszczędnej zdolnej do sprostania konkurencji międzynarodowej. Służyć temu powinna polityka popierania przedsiębiorczości oraz tworzenia warunków sprzyjających powstawaniu małych i średnich zakładów produkcyjnych opartych na nowych technologiach.

W sferze działań zasilających pożądane przeobrażenia strukturalne najważniejszym zadaniem jest reforma systemu bankowego, umożliwiająca sprawny przepływ kapitału i racjonalne wykorzystanie środków finansowych. Do tej sfery działań należy również tworzenie ram prawnych i stymulacja wprowadzania wysokich technologii przez ścisłe sprzężenie nauki z produkcją przemysłową i usługami.

Podstawowe znaczenie w integracji przestrzennej w skali całego kraju i w powiązaniach międzynarodowych mają programy rządowe dotyczące: budowy sieci autostrad, modernizacji szybkich połączeń kolejowych, odpowiadających standardom europejskim i reelektryfikacji obszarów wiejskich. Do tej grupy programów powinien dołączyć pakiet związany z tworzeniem i racjonalnym wykorzystaniem zasobów wodnych.

Odpowiednio wzmocnionym przeobrażeniom strukturalnym muszą towarzyszyć właściwe zabezpieczenia warunków życia ogółu ludności. Zadaniem rządu jest tu opracowanie ogólnokrajowego programu opanowania bezrobocia, w którym obok niezbędnej pomocy społecznej powinno się uwzględnić odpowiednio przestrzennie zróżnicowane formy działalności aktywizującej. Zadaniem o daleko idących konsekwencjach jest również reforma służb publicznych. W realizacji tego zadania należy wykorzystać upodmiotowienie społeczeństwa i jego zróżnicowane zdolności samoorganizacji i samopomocy.

Szczególnie pilnym zadaniem jest szybki rozwój nowoczesnego szkolnictwa wyższego, zwiększającego w sposób zasadniczy liczbę osób z wyższym wykształceniem. Jest to nieodzowny warunek wprowadzania nowych technologii i sprostania wymaganiom otwartej gospodarki. W ramach działań pierwszoplanowych rządu znaleźć się też musi program zapewnienia bezpieczeństwa publicznego (reforma służb policyjnych, przekazanie części uprawnień władzom samorządowym).

Listę ważnych zadań rządowych zamykają działania stabilizujące, które w myśl strategii stymulacji rozwoju odnoszą się do środowiska przyrodniczego i kulturowego. Polityka ekologiczna rządu powinna dążyć do poprawy stanu środowiska przyrodniczego poprzez eliminację największych zagrożeń (zanieczyszczenie wód, powietrza i gleby), szczególnie na obszarach ekologicznego zagrożenia. Równolegle z poprawą stanu środowiska należałoby tworzyć stopniowo krajowy system obszarów chronionych. Rząd powinien nadać właściwą rangę ogólnokrajowej działalności na rzecz zachowania i wykorzystania dziedzictwa i pomników historii o szczególnej wartości dla kultury narodowej, stwarzając odpowiednie ramy prawne i zabezpieczając środki na ten cel.

W ogólnych kategoriach przestrzennych działalność rządu przedstawiona wyżej w postaci zadań strategicznych będzie stymulowała: racjonalne wykorzystanie istniejącego zainwestowania, właściwe sposoby użytkowania i wykorzystania terenu, a także usprawnienie funkcjonowania układów przestrzennych. Konkretyzacja tych zasad może nastąpić w studiach regionalnych i wojewódzkich.

W studium polityki przestrzennej, podmiotowym odniesieniem na szczeblu wojewódzkim jest administracja rządowa 12 regionów, postulowanych do utworzenia w pracach nad nowym podziałem terytorialnym kraju, uwzględniając zarazem obecny podział województw. Za główne kryteria podziału na 12 regionów uznano: sprawność zarządzania, efektywne wykorzystanie osadnictwa, ciągłość tradycji historycznej, racjonalne wykorzystanie potencjału gospodarczego oraz zdolność dostosowania do standardów europejskich. Zgodnie z założeniami przyjętymi w strategii stymulacji rozwoju – regionalna administracja rządowa aspiruje do podmiotowości wyrażającej się w postaci własnej strategii rozwoju.

Domeną strategii regionalnych są przede wszystkim:

– przełożenie polityki krajowej na poziom regionalny, określające, równocześnie wzajemne relacje między administracją ogólną a specjalną,

– koncepcja rozwoju gospodarczego i społecznego, oparta na specyfice regionu, określająca miejsce i rolę regionu w skali całego kraju,

– koordynacja działalności niższych szczebli zarządzania, głównie według wyróżnionych przestrzennie obszarów problemowych i funkcjonalnych,

– bezpośrednia działalność interwencyjna w sytuacji zagrożeń losowych.

Osiągnięcie zamierzonej podmiotowości regionów wiąże się z niezbędnymi postanowieniami konstytucyjnymi, a w dalszej konsekwencji ze stanowieniem przepisów prawnych określających zakres samodzielności regionalnej. Za kluczowe zadania administracji rządowej na poziomie regionalnym należy uznać:

– tworzenie sprzyjających warunków kształtowania społeczeństwa obywatelskiego, wykształcenie i wzmocnienie tożsamości regionalnej oraz popieranie samoorganizacji i samopomocy społecznej, wykorzystując tradycje w tym zakresie,

– sprzyjanie rozwojowi przedsiębiorczości, szczególnie w odniesieniu do drobnej wytwórczości i usług bazujących na własnych zasobach naturalnych i ogólnym potencjale gospodarczym regionu,

– otwieranie pola dla nowych inicjatyw i przedsięwzięć gospodarczych w postaci konkretnych ofert lokalizacyjnych i inwestycyjnych, uwzględniających zarówno potrzeby własne społeczeństwa, jak i koniunkturę krajową i zagraniczną.

Realizacji tych zadań powinno służyć efektywne wykorzystanie potencjału i oddziaływania stolicy regionu oraz aktualnych ośrodków wojewódzkich dla konsolidacji i przyspieszenia rozwoju całego regionu, jak również utworzenie samorządowego lub samorządowo-rządowych powiatów i wzmocnienie szczebla podstawowego, tj. szczebla samorządów gminnych, będącego bezpośrednim podmiotem realizacji zamierzeń.

Zadania w zakresie działań interwencyjnych powinny przyjąć formę regionalnych programów restrukturyzacji gospodarki, określających zakres i tempo przemian oraz ich konsekwencje społeczne i ekologiczne. Szczególnym rodzajem programów powinny być objęte obszary występowania sytuacji konfliktowych. Propozycje głębokich i kompleksowych zmian strukturalnych dotyczyć powinny przede wszystkim:

– starych regionów surowcowo-przemysłowych, wymagających radykalnej zmiany profilu produkcyjnego,

– obszarów o dominacji dawnych państwowych gospodarstw rolnych, ulegających przekształceniom w kierunku tworzenia dużych gospodarstw farmerskich,

– zespołów miejsko-przemysłowych o monofunkcyjnym charakterze, wymagających wzbogacenia ich profilu gospodarczego,

– depresyjnych obszarów wiejskich w celu wprowadzenia funkcji komplementarnych, wykorzystujących ich zróżnicowane walory.

Zadaniem o ogólnym charakterze, związanym z rutynową działalnością władz wojewódzkich powinna być koordynacja przedsięwzięć podejmowanych w skali zespołu powiatów i gmin realizujących ponadlokalne cele publiczne.

Realizacja głównych zadań powinna być wzmocniona poprzez tworzenie regionalnych struktur służących zasilaniu i promocji przedsięwzięć gospodarczych. Odnosi się to przede wszystkim do sfery finansowej.

Ważnym zadaniem w skali regionalnej jest tworzenie nowoczesnych ośrodków współdziałania nauki z produkcją o profilu związanym z istniejącą specjalizacją wyższych uczelni i zakładów produkcyjnych oraz odpowiadającym charakterowi i funkcji regionu.

Integracja wewnętrzna dużych regionów będzie zależała od wykorzystania infrastruktury technicznej w zakresie powiązań komunikacyjnych oraz zaopatrzenia w wodę i energię. Służyć temu powinny programy wojewódzkie, wpisujące się w realizację krajowych programów rządowych, a zwłaszcza w zakresie:

– komunikacji drogowej, rozwijając komplementarnie i wzmacniając własną sieć powiązań pomiędzy ośrodkami miejskimi (ze zwróceniem uwagi na lotniska i przejścia graniczne),

– gospodarki wodnej, rozbudowując sieć retencji i głównych rurociągów przesyłowych,

– modernizacji sieci energetycznej i rozbudowy sieci gazowej.

Ważnym zadaniem w zakresie poprawy warunków życia ludności jest opracowanie i konsekwentna realizacja regionalnych programów opanowania bezrobocia. Jest to domena tego szczebla zarządzania. Uwzględniać one powinny wszystkie formy aktywizacji.

Zadaniem o regionalnym wymiarze jest przyspieszenie rozwoju szkolnictwa wyższego o profilu dostosowanym do tradycji i specyfiki regionu oraz nowych wymagań stawianych przez rozwój gospodarczy i zmiany cywilizacyjne (preferencja informatyki, biotechnologii i poszukiwania nowych materiałów).

Zadaniem stabilizującym rozwój regionów, stanowiącym wyznacznik i regulator działań gospodarczych, powinien być regionalny program związany z realizacją polityki ekologicznej, którego zadania powinny obejmować:

– likwidację zagrożeń środowiska przyrodniczego,

– poprawę jakości wód i rekultywację obszarów zdewastowanych,

– stopniowe tworzenie ekologicznego systemu obszarów chronionych, we współdziałaniu z sąsiednimi regionami.

Ważnym zadaniem władz wojewódzkich jest opracowanie koncepcji ochrony i wykorzystania dziedzictwa kulturowego, inspirującej i koordynującej działalność organizacji społecznych i stowarzyszeń kulturowych (ochrona zespołów i obiektów zabytkowych, krajobrazu kulturowego, wspieranie folkloru).

Zadaniem towarzyszącym działalności w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego powinna być koncepcja rozwoju turystyki i wypoczynku, inspirująca i koordynująca szeroki wachlarz konkretnych poczynań w tym zakresie. Szczególne miejsce w tej koncepcji powinno zająć propagowanie turystyki międzynarodowej i stwarzanie korzystnych warunków dla agroturystyki i turystyki kwalifikowanej, nastawionych na indywidualizację potrzeb.

Na poziomie regionalnym powinna nastąpić konkretyzacja działań odnoszących się do trzech kategorii przestrzennych, tj.:

– racjonalnego wykorzystania istniejącego zainwestowania, powinno ono polegać na: likwidacji przestarzałych struktur stanowiących balast rozwoju, modernizacji trwałych elementów zainwestowania, dostosowując je do nowych potrzeb i wymagań oraz wykorzystaniu istniejących i tworzeniu nowych rezerw stanowiących otwarcie na przyszłość,

– właściwego użytkowania i wykorzystania terenu w skali regionalnej, które operując racjonalnie procesami przestrzennej koncentracji i dekoncentracji przedsięwzięć, powinno polegać na wyróżnieniu obszarów o intensywnym zagospodarowaniu i obszarów o najwyższych walorach wymagających szczególnej ochrony,

– podniesienia sprawności funkcjonowania układów przestrzennych, co można osiągnąć przez konsolidację układu osadniczego we wszystkich skalach, a przede wszystkim przez połączenie stolic regionów jako głównego ośrodka postępu, z regionalnymi ośrodkami pomocniczymi (programowo i komunikacyjnie) oraz lepsze wykorzystanie miast małych w organizacji i przeobrażeniu osadnictwa wiejskiego, przywracając im dawną rolę.

 

Reklamy

Przesłanki polityki przestrzennego zagospodarowania kraju

Podstawę formalną opracowania stanowi ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz inne akty prawne odnoszące się do planowania przestrzennego, takie jak ustawy: z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw; z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; z 14 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska; z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody; z 24 października 1974 r. Prawo wodne; z 15 lutego 1962 r o ochronie dóbr kultury i muzeach (wszystkie z uwzględnieniem późniejszych zmian).

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzyga charakter, cel i tok opracowania koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju. Z jej przepisów wynika, że:

– W celu określenia podstaw i kierunków polityki przestrzennej państwa naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz wojewodowie prowadzą analizy i studia oraz opracowują koncepcje i sporządzają programy odnoszące się do obszarów i zagadnień odpowiednio do potrzeb i celów podejmowanych prac (art. 55). Interpretując ten przepis, należy rozumieć, że powyższe opracowania powinny poprzedzać przystąpienie do sporządzania dokumentu określającego politykę przestrzenną państwa lub być co najmniej prowadzone równolegle.

– Minister Kierownik Centralnego Urzędu Planowania, w trybie prac nad strategią rozwoju kraju, sporządza i aktualizuje koncepcję polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, określającą zwłaszcza przyrodnicze, kulturowe, społeczne i ekonomiczne uwarunkowania i cele oraz kierunki tej polityki (art. 56 pkt 1). W myśl tych postanowień CUP jest odpowiedzialny za sformułowanie polityki przestrzennej państwa, wiążąc ją ściśle ze strategią rozwoju kraju. Określana jest również treść.

– Minister Kierownika Centralnego Urzędu Planowania przedkłada Radzie Ministrów koncepcję, o której mowa w ust. 1. Rada Ministrów ustala, w jakim zakresie koncepcja stanowić będzie podstawę sporządzania programów dla realizacji ponadlokalnych celów publicznych wpływających na przestrzenne zagospodarowanie kraju (art. 56 pkt 2). Takie sformułowanie oznacza, że dokument nie jest przedmiotem zatwierdzenia, a Rada Ministrów władczo rozstrzygając, co ma on zawierać, traktuje ten dokument (planistyczny) jako przedmiot wewnętrznego obiegu administracji rządowej.

– Wojewoda w oparciu o koncepcje polityki przestrzennego zagospodarowania kraju sporządza studium zagospodarowania przestrzennego województwa określające uwarunkowania, cele i kierunki polityki przestrzennej państwa na obszarze województwa (art. 57 pkt 1). Należy rozumieć, że koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju jest zasadniczą podstawą studium wojewódzkiego. Koncepcja, traktowana jako wytyczna wyższego rzędu, nie oznacza jednak władczej ingerencji w treść.

– Studium podlega uzgodnieniu z Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (art. 57 pkt 3). Należy domniemywać, że podstawą uzgodnień jest koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, w której opracowaniu Ministerstwo to nie bierze bezpośredniego udziału, ale sprawuje pieczę nad studiami wojew.

– Naczelne oraz centralne organy administracji państwowej sporządzają programy zawierające zadania rządowe służące realizacji ponadlokalnych celów.

– Programy, o których mowa w ust. 1, po uprzednim uzgodnieniu z Ministrem Kierownikiem Centralnego Urzędu Planowania i Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, podlegają zatwierdzeniu przez Radę Ministrów

– Przedmiotem uzgodnień, o których mowa w ust. 2, jest spójność programu z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju, studium zagospodarowania przestrzennego województw.

Zatwierdzenie programów przez Radę Ministrów nadaje im charakter prawny potencjalnie wiążącej normy. Ich uprawomocnienie następuje poprzez wprowadzenie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie z CUP dotyczy zgodności z koncepcją polityki zagospodarowania przestrzennego, natomiast uzgodnienia prowadzone przez MGPiB odnoszą się do spójności ze studiami zagospodarowania przestrzennego województw oraz zatwierdzonymi uprzednio programami, których rejestr prowadzi to Ministerstwo.

W konkluzji należy jeszcze raz stwierdzić, że opracowania dotyczące polityki przestrzennej państwa, na poziomie centralnym i regionalnym, mają charakter materiałów pomocniczych, a nie ogólnie obowiązującej normy.

Podstawy formalne polityki przestrzennego zagospodarowania kraju wynikają również z jej miejsca i roli w aktualnie funkcjonującym systemie decyzyjnym, złożonym: z układu resortowego, struktury podmiotów gospodarczych i z relacji zachodzących pomiędzy administracją rządową a samorządową. Na kształt procesów decyzyjnych wpływa postęp w zakresie decentralizacji i deregulacji.

Za podmioty polityki uznaje się administrację rządową szczebla centralnego, wojewódzkiego i rejonowego, samorząd terytorialny, struktury zarządzania gospodarką i społeczeństwo.

Organami, które wprowadzają politykę przestrzenną w system decyzyjny jest Centralny Urząd Planowania i Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Organy te regulują relacje międzyresortowe oraz związki między administracją centralną a terenową Obecny, realnie istniejący system decyzyjny jest niejasny i niestabilny. Zachodzą ciągłe zmiany w strukturze jego uczestników. Trwają prace nad reorganizacją administracji centralnej w kierunku zmniejszenia liczby resortów, modyfikowane są zarazem sposoby ich funkcjonowania i zakresy działania. Nadal otwarta jest sprawa reformy administracji publicznej i związanego z nią podziału terytorialnego kraju (powiaty, regiony). Rozstrzygnięcia te dotyczą struktury władzy i decydują o stopniu decentralizacji i relacjach między administracją rządową i samorządową.

Druga grupa zmian wpływających na proces decyzyjny dotyczy przeobrażeń strukturalnych w gospodarce, zachodzących pod wpływem procesów komercjalizacji, prywatyzacji, reprywatyzacji i restrukturyzacji. Zmieniają się proporcje między sektorami oraz siły nacisku związane z różnymi grupami interesów.

Trzecia grupa, obejmująca sferę społeczną, dotyczy reform obsługi ludności (edukacja, służba zdrowia, opieka społeczna) i samoorganizacji społeczeństwa obywatelskiego (tworzenie i funkcjonowanie fundacji, towarzystw i grup samopomocowych). Zmiany w tym zakresie wpływają na zwiększenie liczby podmiotów polityki przestrzennej.

O randze polityki przestrzennej państwa w systemie decyzyjnym świadczy jej ustawowo określony pomocniczy i uznaniowy charakter. Dążąc do maksymalizacji skuteczności polityki przestrzennej, w obecnej sytuacji, zająć można dwa stanowiska. Pierwsze, oparte na przyjęciu, w jej formułowaniu, rozstrzygających założeń merytorycznych i światopoglądowych, co oznacza jednoznaczność postawy wobec głównych ustaleń, czyli opowiedzenie się za określonym punktem widzenia. Wybranie tej drogi umożliwia konkretyzację zadań, a w konsekwencji zwiększenie skuteczności polityki, jednak przy świadomej kontrowersyjności rozstrzygnięć i uzależnienia realizacji zadań od czasu sprawowania władzy przez ekipę ją akceptującą.

Drugie stanowisko zakłada oparcie polityki przestrzennej państwa na najbardziej stabilnych jej elementach, z pozostawieniem szerokiego pola dla przyszłych rozstrzygnięć. Oznacza to obniżenie możliwości konkretyzacji ustaleń i skuteczności oddziaływania polityki, co prowadzi do mniejszej spójności podejmowanych decyzji. Obecna zmienna sytuacja okresu przejściowego skłania do formułowania polityki według tej drogi.

Wizja przyszłości

Podstawę określenia głównych celów i kierunków polityki przestrzennego zagospodarowania kraju stanowi wizja przyszłości. Jest ona wyrazem zbiorowych aspiracji społeczeństwa i twórczym wyobrażeniem przyszłości. W formułowaniu polityki przestrzennej pełni funkcję stabilizatora, tworząc ogólne ramy merytoryczne, gwarantujące spójność całości. Pożądany obraz przyszłości jest silnie zdeterminowany położeniem Polski w Europie i okresem przejściowym transformacji systemowej, a także relacjami między państwem a społeczeństwem.

Polska, widziana przez pryzmat sytuacji geopolitycznej, jest krajem średniej wielkości, o wysokim stopniu homogeniczności narodowej. Położona jest w newralgicznym punkcie Europy Środkowej pomiędzy stabilnym, wysoko rozwiniętym zachodem a zmieniającym się politycznie i gospodarczo słabym wschodem. Otwierają się szanse atutów położenia na szlakach międzynarodowych, zarówno na kierunku wschód-zachód, jak i w mniejszym stopniu na kierunku północ-południe. Obiektywne zróżnicowanie potencjału gospodarczego wschodnich i zachodnich sąsiadów skłania do odpowiedniego ukształtowania stosunków międzynarodowych. Nie ma obecnie wyraźnych zagrożeń zewnętrznych, choć stosunki na linii wschód-zachód stawiają Polskę w trudnej sytuacji zróżnicowanych zależności (integracja z Unią Europejską, powiązania gospodarcze z Rosją). Gwarancję bezpieczeństwa widzi się w przyjęciu Polski do NATO, co jest kwestionowane przez Rosję. Sytuacja względnego bezpieczeństwa sprzyja pomyślnemu wykorzystaniu trwałych wartości wynikających zarówno z położenia geograficznego, jak i potencjału gospodarczego kraju i stabilnych elementów w postaci sieci osadniczej i infrastruktury powiązań międzynarodowych. Podejmowane działania strategiczne powinny umożliwić przeciwstawienie się zmienności koniunktury gospodarczej i wahaniom stosunku partnerów zagranicznych do Polski, wyrażanych w kolejnych próbach konkretyzacji warunków przystąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej i NATO. Ogólne uwarunkowania mają częstokroć bezpośredni wpływ na rozwiązanie konkretnych problemów odniesionych do miejsca i czasu ich występowania.

Wysoki stopień homogeniczności narodowej umożliwia koncentrację wysiłków na przezwyciężaniu niekorzystnych dysproporcji w zagospodarowaniu kraju. Niewielkie grupy etniczne mają wymiar lokalny, a ich problemy mogą być z powodzeniem rozstrzygane na poziomie regionalnym. Krytycznie oceniając cywilizacyjny poziom rozwoju ogółu ludności, przyszłość kraju należy widzieć w świetle znacznego i uznanego potencjału intelektualnego Polski, a budząca się aktywność elity gospodarczej jest zaczątkiem klasy średniej, otwierającej możliwości przejścia na wyższy poziom rozwoju.

Rozwój kraju w najbliższych latach jest silnie zdeterminowany warunkami działania w okresie przejściowym. Tempo zachodzących przemian jest grą pomiędzy potrzebą przyspieszenia przeobrażeń a oporem szerokich warstw społeczeństwa, wychowanych w innych warunkach ustrojowych. Wahając się między radykalnymi zmianami a stopniową ewolucją, należy uświadomić sobie straty zaniechania i opóźniania rozwoju. Doraźnie uzyskiwane efekty mogą być okupione trudnymi do nadrobienia ujemnymi skutkami, ujawniającymi się w dłuższym okresie czasu. Dylemat ten wyraża się najdobitniej relacjami zachodzącymi między skalą inwestycji a poziomem konsumpcji. W scenariuszu stymulacji rozwoju pożądane tempo zmian nie powinno być warunkowane priorytetem ograniczenia kosztów społecznych, lecz racjonalnością działania zmierzającą do osiągnięcia szybkich efektów gospodarczych.

Podstawowymi wyznacznikami wizji przyszłości, wzajemnie uzależnionymi są: utrzymanie i rozwój demokracji parlamentarnej i pluralizmu politycznego, integracja z Unią Europejską i wzmocnienie więzów sąsiedzkich (szczególnie w skali regionalnej) oraz konsekwentne tworzenie społeczeństwa obywatelskiego, oparte na decentralizacji władzy i samorządności terytorialnej. Stanowią one nieodzowny warunek bazowy stworzenia obrazu przyszłości. Odrzucenie nawet jednego z nich oznacza odmienną perspektywę rozwoju.

Pokonanie odziedziczonych barier i przyspieszenie rozwoju powinno nas doprowadzić do ładu społecznego i gospodarczego opartego na właściwych proporcjach między niezbędnym zakresem interwencjonizmu państwowego a powszechnością warunków sprzyjających aktywności społecznej.

Przyszły obraz kraju powinno cechować bogactwo wszelkich przejawów życia wykorzystujących naturalne predyspozycje środowiskowe i dziedzictwo kulturowe, a także specyfikę poszczególnych obszarów kraju i silną tożsamość społeczności lokalnych. Granice polaryzacji zróżnicowanych warunków życia w wymiarze regionalnym i lokalnym, powinny wyznaczać z jednej strony tendencje do pokonania dystansu dzielącego Polskę od krajów wysoko rozwiniętych, a z drugiej strony stale podnoszony poziom powszechnie akceptowanych warunków życia.

Właściwe relacje pomiędzy państwem a społeczeństwem, idea regionalizmu i utrzymanie odpowiedniego dystansu pomiędzy posiadającymi a potrzebującymi (elitarność) tworzą wspólnie mechanizm stałego postępu cywilizacyjnego, gwarantując miejsce dla indywidualnego, twórczego działania każdego obywatela kraju. Głównym motorem rozwoju, sprzężonym z przeobrażeniami w skali globalnej, jest rozwój gospodarczy oparty na wykształconym profilu produkcyjnym przemysłu i rolnictwa, wykorzystującym racjonalne zasoby naturalne i predyspozycje regionalne. Podstawowe zasilanie rozwoju powinno płynąć z symbiozy nauki i postępu technicznego z systemem wytwarzania dóbr i ich wymiany. Przyjmując wiedzę za dobro o najwyższych wartościach, przepływowi informacji powinien sprzyjać rozwinięty system komunikacji i telekomunikacji, łączący ukształtowane ośrodki postępu technicznego)

Przeciwdziałaniu zagrożeniom wynikającym z niepewności i polaryzacji, służyć będzie odpowiedni system gwarancji społecznych i zabezpieczeń najwyższych wartości środowiska przyrodniczego i dziedzictwa kulturowego. Regulatorem sił motorycznych powinno być poczucie trwałości i stabilności, godzone z potrzebą permanentnych zmian prowadzących do pożądanych przekształceń.

Polska w wizji przyszłości jawi się jako stabilny kraj, światłego społeczeństwa, o ukształtowanej tożsamości regionalnej, wyzbyty kompleksu niższości w stosunku do państw rozwiniętych. Wyjście z okresu przejściowego oznacza:

– osiągnięcie stabilizacji politycznej, konstytucyjne unormowanie stosunków między państwem a społeczeństwem oraz pozbycie się balastu nieefektywnych, przestarzałych technologicznie przedsiębiorstw;

– ukształtowanie nowej świadomości społecznej i nowego systemu wartości wpływających na styl i warunki życia ściśle skorelowane z poczuciem tożsamości regionalnej i lokalnej;

– ukształtowanie ładu przestrzennego poprzez wykształcenie struktur regionalnych respektujących historyczne dziedzictwo i znajdujących swój wyraz w prawidłowym funkcjonowaniu silnie zintegrowanego systemu osadniczego, wykorzystującego potencjał największych aglomeracji miejsko-przemysłowych;

– radykalne zmniejszenie dystansu dzielącego Polskę od krajów najbardziej rozwiniętych, mierzonego standardami Unii Europejskiej oraz utrwaleniu powiązań ze strukturami europejskimi.

Tezowy zapis wizji ma, z istoty swej, charakter ogólny, powinien być konkretyzowany i modyfikowany, zachowując zawsze swoją spójność. Polska jest krajem silnie zróżnicowanym regionalnie pod względem: warunków fizyczno-geograficznych, potencjału społecznego i gospodarczego, stanu zagospodarowania mierzonego stopniem urbanizacji. Rzutują one na pozycję regionu w okresie transformacji i na perspektywy dalszego rozwoju. Regiony zachodnie (Wielkopolska, Pomorze Zachodnie i Nadwiślańskie, Dolny Śląsk), dysponując zróżnicowanym stanem środowiska (duże walory, przy znacznych obszarach zdegradowanych i deficycie wód), znaczącym potencjałem gospodarczym, wysokim poziomem urbanizacji i przy stosunkowo niewielkiej skali konfliktów, korzystając z predyspozycji do samorozwoju, mają szansę osiągnąć stosunkowo szybko jakościowy poziom rozwoju dostosowany do standardów europejskich.

Regiony Polski południowej (Górny Śląsk, Ziemia Łęczycko-Sieradzka, Ziemia Krakowska i Małopolska Wschodnia) charakteryzujące się: dużą koncentracją ludności, wysokim stopniem zainwestowania, ale znacznie zdekapitalizowanym i dużym nasileniem konfliktów, największą degradacją środowiska, przy stosunkowo wysokich walorach przyrodniczych i kulturowych mają możliwości, po przełamaniu barier, wejść na wyższy poziom rozwoju, wykorzystując bogaty stan posiadania i silne poczucie tożsamośrodowiska,

Trzecia grupa regionów skupionych w północno-wschodniej części Polski (Ziemia Lubelska, Mazowsze, Podlasie, Warmia i Mazury) cechująca się: ogólnym zacofaniem społeczno-gospodarczym, przy niskim stanie zainwestowania i środowisku przyrodniczym, o niskich zasobach i wysokich walorach musi dokonać stopniowego przeobrażenia społecznego.

Ogólna wizja kraju i jej zregionalizowany obraz stanowią w strategii stymulacji rozwoju kanon polityki przestrzennej państwa.

W sieci osadniczej, stanowiącej podstawowy element obrazu przyszłości, można oczekiwać, że największe i najbardziej rozwijające się aglomeracje miejskie osiągną poziom rozwoju pozwalający im na równorzędne konkurowanie z innymi miastami Europy o funkcje międzynarodowe. Największe szanse ma Kraków, jako wizytówka kulturalna Polski i Poznań, jako okno wystawowe polskiej gospodarki. Warszawa, po okresie rozwoju jakościowego, wzmocni swoją pozycję jako stolica kraju i międzynarodowy ośrodek biznesu. Główne miasta wschodniej Polski: Lublin, Rzeszów, Białystok i Olsztyn osiągną potencjał pozwalający im stać się pełnoprawnymi stolicami regionów.

Wprowadzenie nowego podziału terytorialnego kraju umożliwi konsolidację sieci osadniczej poprzez wzmocnienie związków miast średnich ze stolicami regionów i pełne wykorzystanie predyspozycji wszystkich jednostek osadniczych, bez względu na ich skalę.

Po przejściu przez trudny okres transformacji systemowej i uformowanie się ogólnokrajowego systemu obszarów chronionych krajobraz Polski nabierze bardziej harmonijnego obrazu, przez uporządkowanie zabudowy obszarów wiejskich i małw chronionych

Kośćcem przyszłej struktury przestrzennej kraju będzie układ trzech autostrad (Berlin-Warszawa-Moskwa, Drezno-Kraków-Kijów i Gdańsk-Kraków-Praga), stanowiący aktywny czynnik stopniowego kształtowania głównych korytarzy intensywnego rozwoju.

Pozytywnie zarysowana wizja przyszłości jest oparta na nadziei twórczego wykorzystania szczególnie korzystnego momentu historii oraz na wierze w sprawcze działanie mechanizmów samoczynnych środowiska przyrodniczego, gospodarki wolnorynkowej i samoorganizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Wizja przyszłości, ze swej istoty, jest efektem heurystycznych, wolnych skojarzeń i sumą postrzeganych sprzyjających okoliczności wykorzystania otwartych szans i twórczego stosunku do przyszłości. Nie zmienia to faktu, że stopień realności tej wizji jest uzależniony od realnie istniejących zagrożeń zewnętrznych (wrogość otoczenia i wydłużenie okresu integracji z Unią Europejską) i wewnętrznych (niestabilność sytuacji społecznej i politycznej). Hamulcem dążeń zakreślonych w wizji może być widoczne obecnie spowolnienie wprowadzania reform i procesów restrukturyzacyjnych. Barierą, której przełamanie jest warunkiem wejścia w jakościowy, nowy etap rozwoju jest poziom wykształcenia i mentalność społeczeństwa.

Odstąpienie od imperatywów zawartych w wizji zmusiłoby do poszukiwania strategii mniejszego zła, czyli sposobów przetrwania. Skrajnie apokaliptyczny scenariusz przyszłości wyklucza potrzebę tworzenia jakiejkolwiek strategii zbiorowego działania. Pesymistyczne wizje przyszłości od niepamiętnych czasów towarzyszą ludzkości. Nigdy jednak ze swej istoty nie mogą stać się drogowskazem dążeń wspólnoty.

Identyfikacja głównych problemów zagospodarowania przestrzennego kraju

Identyfikacja głównych problemów opiera się na diagnozie prospektywnej, ujawniającej mechanizmy zmian pozwalających na formułowanie przesłanek dalszego rozwoju, na które składają się: procesy samoczynne, sytuacje konfliktowe i otwarcie na przyszłość.

Sfera społeczna

Sfera społeczna określana jest przez ogólną kondycję zasobów ludzkich oraz przez wszelkie aspekty życia zbiorowego, na które składają się struktury i instytucje, zjawiska i procesy wynikające z wzajemnego oddziaływania na siebie grup i ludzkich jednostek, a także zjawiska psychospołeczne. Obecnie w Polsce jesteśmy świadkami zderzenia starej mentalności, ukształtowanej w warunkach zagwarantowania niezbędnych zabezpieczeń bytowych kosztem swobód obywatelskich, z wymaganiami i regułami demokracji parlamentarnej i koniecznością przyjęcia odpowiedzialności za własne warunki życia. Utrzymuje się przywiązanie do idei państwa opiekuńczego, które stopniowo traci rację bytu na skutek: obiektywnych zmian proporcji między świadczącymi a korzystającymi z pomocy, zwiększania się standardów życia oraz wzrostu niepewności spowodowanej fluktuacją gospodarki. Po rezygnacji z jednolitej władzy państwowej zapoczątkowany został proces głębokich zmian organizacji społeczeństwa, idący w kierunku systematycznego wzrostu samorządności i samopomocy. Nastąpiło rozluźnienie więzi pomiędzy tak rozumianą sferą społeczną a sferą gospodarczą. Gospodarka przechodzi fazę wszechstronnej restrukturyzacji, a zatrudnienie utraciło swoją stabilność.

Kategorię procesów samoczynnych w sferze społecznej tworzą zmiany: struktur demograficznych, zmiany w stanie zdrowia ludności, więzi społecznych i w poziomie edukacji.

Przyczyną zmian struktur społecznych są: wejście w fazę niskich przyrostów naturalnych (przyrost naturalny obniżył się z 342,6 tys. w 1980 r. do 102,0 tys. w 1993 r.), starzenie się ludności (udział mieszkańców Polski w wieku poprodukcyjnym wzrósł w wymienionym okresie z 11,9% do 13,4%) i wzrost długowieczności oraz gasnąca migracja ze wsi do miast (napływ do miast w 1985 r. wynosił 389,8 tys., a w 1992 już tylko 314,1 tys.). Szczególnie zachwiana jest struktura demograficzna w aglomeracjach i na obszarach wiejskich. Stan zdrowia określa poziom umieralności niemowląt, nadumieralność mężczyzn w wieku produkcyjnym oraz trudności w opanowaniu chorób społecznych, jakimi są przede wszystkim choroby układu krążenia i nowotworowe (w latach 1980 1992 współczynnik zgonów na 100 tys. mieszkańców z powodu chorób układu krążenia wzrósł z 474,4 do 537,4, a z powodu nowotworów ze 167,8 do 192,5). Stan zdrowia jest silnie warunkowany przez wysoki poziom spożycia alkoholu, palenie tytoniu i rozszerzającą się narkomanię (szczególnie wśród młodzieży). Wzrasta również liczba samobójstw (współczynnik zgonów z tego powodu, na 100 tys. mieszkańców, wzrósł z 12,6 w 1980 r. do 14,9 w 1992 r.). Najbardziej niepokojąca sytuacja zdrowotna ludności występuje na obszarach ekologicznego zagrożenia.

Jesteśmy świadkami postępującego procesu dezintegracji społecznej. Na proces ten składają się: zmiany struktury rodziny, charakteryzujące się zanikaniem rodzin wielodzietnych i stałym wzrostem liczby rodzin niepełnych (liczba samotnych rodziców z dziećmi wzrosła z 1246 tys. w 1980 r. do 1574 tys. w 1988 r.) i ludzi samotnych. Ich nasilenie w sposób najbardziej widoczny występuje w aglomeracjach miejsko-przemysłowych. Niektóre obszary wiejskie (wschodnia część kraju) dotknięte są defeminizacją, czyli zmniejszeniem się liczby kobiet w wieku rozrodczym. Jednym z symptomów dezintegracji jest również wyodrębnianie się różnych mniejszościowych kategorii ludności, wzrost ich roszczeń i coraz to nowych uprawnień.

Za proces samoczynny, ze względu na odłożony w czasie efekt, należy uznać również utrzymujący się niski poziom wykształcenia ogółu ludności (wykształcenie 1/3 dorosłych Polaków nie przekracza poziomu podstawowego). Źródła tej sytuacji tkwią w złej strukturze nauczania, nie przystosowanej do współczesnych wymagań (zbyt mała liczba uczniów w liceach ogólnokształcących) oraz w niedorozwoju szkolnictwa wyższego, zubożeniu społeczeństwa, braku środków budżetowych i motywacji kształcenia się. Ze zrozumiałych względów najlepsza sytuacja w tym zakresie występuje na obszarach bezpośredniego oddziaływania ośrodków akademickich.

Mimo zmian, jakim ulegał kraj w ostatnim 10-leciu zasadnicze znaczenie dla bytu narodowego ma nadal ciągłość procesów historycznych i poczucie tożsamości ludności. Państwo polskie przeobraziło się z wielonarodowego w silnie homogeniczne, gdzie grupy etniczne stanowią niewielki procent ludności kraju.

Sytuacje konfliktowe w sferze społecznej spowodowane są: wysokim bezrobociem, polaryzacją warunków życia i patologią społeczną. Polska osiągnęła chwilową stabilizację bezrobocia (ok. 15%), charakteryzującego się wysokim udziałem kobiet (53%) i młodzieży (35% stanowią bezrobotni w wieku do 24 lat) oraz pracowników o niskich kwalifikacjach (70% z wykształceniem podstawowym i zasadniczym). Zarysowuje się niebezpieczeństwo powstawania grupy ludności trwale pozbawionych pracy (ponad 40% pozostaje bez pracy powyżej roku, z czego co drugi powyżej dwóch lat), wymagających stałej opieki społecznej. Największe bezrobocie występuje na ziemiach północnych, wiąże się z likwidacją PGR, oraz faktycznie lub potencjalnie w miejscowościach o monofunkcyjnym profilu gospodarczym. Najmniej zagrożone bezrobociem są ej roku, Wprowadzanie gospodarki rynkowej spowodowało polaryzację warunków życia, którą charakteryzuje rozpiętość dochodów i stan posiadania między najzamożniejszymi a grupą ludności znajdującą się poniżej progu ubóstwa. Zmiany te odbywają się na tle daleko idących modyfikacji stylu życia i ogólnego wzrostu stanu posiadania. Zjawisko to ma dwa wymiary: wielkoprzestrzenny i lokalny. Występuje widoczny dystans między ludnością ubogą małych miast a ludnością bogatą skoncentrowaną w aglomeracjach. Najbardziej widoczny dystans notowany jest w większych skupiskach miejskich, gdzie koncentruje się grupa ludności najuboższej, potrzebującej bezpośredniej pomocy.

U podstaw coraz dotkliwiej odczuwanej patologii społecznej leży niedowład systemu prawno-organizacyjnego państwa, umożliwiający rodzenie się różnych form przestępczości, mniej lub bardziej zorganizowanej. Nastąpił spadek poczucia bezpieczeństwa publicznego. Czynnikiem sprawczym jest rozluźnienie norm moralnych, owocujące wzrostem: przestępstw (z 338 tys. w 1980 r. do ponad 881 tys. w 1992 r.) i korupcji. Szczególnie niepokojące jest nasilenie przestępczości nieletnich, która wzrosła z 9,5 tys. w 1985 r. do 12 tys. w 1992 r. i dalej wzrasta. Zjawiska patologiczne są skorelowane z rozmieszczeniem bezrobocia i dużą koncentracją ludności.

Problemem rodzącym konflikty w sferze kultury jest utrzymanie dziedzictwa kulturowego w sytuacji przywracania praw własności oraz spadku funduszy na renowację zabytków i działalność towarzystw kulturowych. Konflikty rodzą się również z niskiego stanu świadomości społecznej wartości dziedzictwa kulturowego i poniekąd niekompetencji samorządów, głównie małych gmin, które często podejmują decyzje planistyczne preferujące łatwo osiągalne efekty, nie szanując wartości kulturowych i krajobrazowych.

Potencjalne możliwości pożądanych przekształceń w sferze społecznej określa stosunek społeczeństwa do aktualnej rzeczywistości, który kształtuje się pod wpływem odziedziczonych i utrwalonych postaw oraz wyobrażeń o przyszłości. Dotyczy to przede wszystkim: stopnia aktywności społecznej, zdolności adaptacyjnych do nowych warunków i systemu wartości. Przejawem stanu apatii znaczącej części społeczeństwa jest małe uczestnictwo w wyborach parlamentarnych, a zwłaszcza samorządowych.

Społeczna zaradność i zdolności adaptacyjne znajdują wyraz w zróżnicowanym poziomie przedsiębiorczości, który jest wysoki w aglomeracjach, a zdecydowanie niski w małych miastach i na obszarach wiejskich. Adaptacja do nowych warunków funkcjonowania gospodarki uzależniona jest od: grup wiekowych, poziomu wykształcenia i woli podejmowania ryzyka zmiany zawodu.

Nadal utrzymują się postawy roszczeniowe i egalitarne ludności optującej za utrzymaniem państwa opiekuńczego. Opóźniają one proces przekształceń ustrojowych. Notuje się wzrost świadomości ekologicznej wpływającej pozytywnie na stosunek do środowiska przyrodniczego, przy niedostatecznym jeszcze zaangażowaniu w bezpośrednie działania.

Ważnym czynnikiem pozytywnych przeobrażeń jest samoorganizacja społeczeństwa, będąca wypadkową: zachowania ciągłości tradycji historycznej i kulturowej, uwzględnienia interesów lokalnych grup społecznych oraz przyjęcia określonego światopoglądu i systemu wartości.

Przełożenie sfery społecznej na sferę materialną zagospodarowania przestrzennego musi się odbywać poprzez uwzględnienie kumulatywnego efektu zachodzących zjawisk i procesów. Dotyczy to bezpośrednio warunków zamieszkania i wyposażenia w urządzenia i obiekty infrastruktury społecznej, a pośrednio całej sfery produkcyjnej i ekologicznej. Sytuację mieszkaniową, rozpatrywaną na tle ułomnej urbanizacji ubiegłego okresu, cechują: dotkliwe niezaspokojenie potrzeb ilościowych, złe utrzymanie istniejących zasobów i wzrastające koszty utrzymania, stopniowo przesuwane na barki użytkowników (likwidacja dotacji państwowych, wzrost opłat i czynszów). Wycofanie się państwa z roli inwestora nie idzie w parze z powstawaniem racjonalnego systemu kredytowania budownictwa mieszkaniowego, uwzględniającego poziom zamożności społeczeństwa. Krokiem w kierunku nowych zasad budownictwa mieszkaniowego, nastawionych na indywidualnego użytkownika, jest odstąpienie od: norm powierzchniowych i struktury mieszkań, ograniczenia stanu posiadania do jednego mieszkania i realizacji wielkich kompleksów mieszkaniowych na rzecz budownictwa indywidualnego i małych przedsiębiorstw. Problemem szczególnie ważnym jest zaspokojenie potrzeb ludności o średnim i najniższym statusie materialny. Przestrzenne problemy mieszkaniowe są skorelowane z rozmieszczeniem ubóstwa.

Powszechnie odczuwany jest niedowład infrastruktury społecznej, a zwłaszcza służby zdrowia i szkolnictwa wyższego, związany ze skromnym stanem posiadania i jego wykorzystaniem. Oceniając obecną sytuację, należy wziąć pod uwagę konieczność dokonania głębokich reform służb publicznych, wymuszonych komercjalizację, prywatyzacją usług i wzrastającymi wymaganiami jakościowymi. W Polsce reformy w tym zakresie nie weszły jeszcze w stadium efektywnej realizacji, co jest przyczyną utrzymujących się konfliktów i trudności. Na przeszkodzie poprawy sytuacji stoi również mentalność zawodowa nauczycieli i lekarzy, przyzwyczajonych do dotychczasowych form pracy.

Sfera społeczna rzutuje na funkcjonowanie sfery produkcyjnej, a zwłaszcza na: tempo restrukturyzacji, wydajność, jakość i konkurencyjność produkcji. Stosunki między tymi sferami kształtują się odmiennie na obszarach surowcowych i w starych okręgach przemysłowych, prężnie rozwijających się aglomeracjach miejsko-przemysłowych i na obszarach o dominującej funkcji rolniczej.

Zasadnicza zmiana podejścia do środowiska otwiera nowy okres zaangażowania społeczeństwa w jakościową poprawę własnych warunków życia i dążenie do zachowania najwyższych walorów przyrody (tworzenie ekologicznego systemu obszarów chronionych). Przy dobrych prognozach, nadal palącym problemem jest degradacja środowiska na obszarach południowej Polski (Górny Śląsk, Legnica, Kraków, Tarnobrzeg).

Ogólnie rzecz biorąc, zjawiska występujące w sferze społecznej są symptomami sytuacji kryzysowej okresu przejściowego wymagającego ponoszenia znacznych kosztów społecznych, w którym stan faktyczny nie odpowiada odczuciom społecznym. Rozczarowania wynikające z niezaspokojenia rozbudzonych oczekiwań wywołują stany frustracji utrzymujące postawy roszczeniowe i szerokie pole inercji społecznej. W tej sytuacji, subiektywny stosunek do dokonujących się pozytywnych przeobrażeń bywa często negatywny, niezależnie od stanu faktycznego.

Sfera produkcyjna

Sfera produkcyjna obejmuje wszystkie zjawiska i procesy o charakterze gospodarczym, występujące zarówno w przemyśle, jak i rolnictwie, a także w szeroko pojmowanej dziedzinie usług o charakterze rynkowym. W kategoriach ekonomicznych, sfera produkcyjna obejmuje tę część działalności gospodarczej, która jest prowadzona przez jednostki gospodarcze biorące udział w obrocie rynkowym. Ogólnie mówiąc, siły motoryczne powodujące zmiany w poszczególnych działach gospodarki są te same, te same również są kategorie występujących zmian. Istnieje tradycyjna współzależność między przemysłem a rolnictwem, zaczynając od zatrudnienia (migracja), poprzez środki produkcji, do przetwórstwa płodów rolnych włącznie.

Zasadniczym powodem zmian w sferze gospodarczej jest odwrócenie porządku ekonomicznego, czyli relacji między popytem a podażą, polegające na przejściu od globalnej i strukturalnej nadwyżki popytu (gospodarka niedoborów), rynek producenta gospodarka centralnie planowana, do stanu nadprodukcji gospodarki nadmiaru, rynek konsumenta gospodarka rynkowa. Drugą przyczyną zmian jest otwarcie gospodarki ściśle związane ze stowarzyszeniem z Unią Europejską. Jego skutkiem jest konfrontacja gospodarki kraju z wymaganiami konkurencyjności na rynku krajowym i międzynarodowym. Szczególnie ostro zarysowuje się obecnie problem sprostania standardom europejskim w przemyśle.

Procesy samoczynne w sferze gospodarczej, o odmiennym charakterze od występujących w sferze społecznej i ekologicznej, są efektem działalności ludzkiej i mają charakter względny, uzależniony zarówno od stanu substancji materialnej i zachodzących w niej procesów, jak i form oddziaływania systemu zarządzania i społeczeństwa. Głównym procesem samoczynnym jest dekapitalizacja majątku trwałego, jego wykorzystanie oraz zacofanie technologiczne. Najgorsza sytuacja w tym zakresie ma miejsce w przemyśle surowcowym i ciężkim, stanowiącym własność państwa, charakteryzującym się dużą bezwładnością struktur. Stary i nieefektywny przemysł narażony jest na niewykorzystanie zdolności produkcyjnych, redukcję zatrudnienia, zahamowanie sprzedaży, a tym samym dochodów własnych, zawężenie działalności inwestycyjnej do remontów, utratę zdolności kredytowej, a w rezultacie na likwidację.

Reakcją na dekapitalizację i otwarcie rynków jest uruchomienie procesów restrukturyzacyjnych w poszczególnych gałęziach produkcji, prowadzących do podnoszenia jakości wyrobów, efektywności ich wytwarzania i dostosowania do zasad konkurencji oraz współpracy gospodarczej i finansowej (fluktuacja koniunktury). Konsekwencją procesów restrukturyzacyjnych jest zmiana struktury zatrudnienia, ze wszystkimi jej skutkami społecznymi. Tempo restrukturyzacji uzależnione jest od skali zainwestowania poszczególnych zakładów produkcyjnych (największe zakłady występują w górnictwie, hutnictwie i przemyśle chemicznym) i struktury funkcjonalnej (jednostki monofunkcyjne). Swoistą formą zmian strukturalnych gospodarki jest żywiołowy rozwój tzw. szarej strefy, obejmującej: niekontrolowane zatrudnienie, działalność samopomocową i działalność gospodarczą na granicy przestępstwa. Szara strefa gospodarcza odgrywa ważną rolę w okresie transformacji systemowej i w warunkach wysokiej niepewności. Łagodzi ona w znacznym stopniu ryzyko gospodarcze, bezrobocie i skutki ubóstwa.

Procesy samoczynne w rolnictwie mają podobny charakter. Cechą polskiego rolnictwa jest: olbrzymi nie wykorzystany potencjał ludzki i produkcyjny, wadliwa struktura gospodarstw rolniczych i zacofanie technologiczne jego znacznej części. Największa dekapitalizacja majątku trwałego nastąpiła w państwowych gospodarstwach rolnych. Utraciły one swoją rację bytu wraz z zaniechaniem dotacji państwa. Drugim polem procesów samoczynnych w rolnictwie jest znaczna grupa małych i nierentownych gospodarstw prywatnych, często bez następców. Zapoczątkowane procesy restrukturyzacyjne zmierzają do wyłonienia dużych, wydajnych gospodarstw rodzinnych i do zmiany otoczenia rolnictwa. Ich tempo uzależnione jest przede wszystkim od poziomu kultury rolnej, skali akumulacji kapitału, rozwoju integracji poziomej środowiska rolników i integracji pionowej łańcucha wytwarzającego żywność.

Przyczyną powstawania sytuacji konfliktowych, związanych z przeobrażeniami w sferze produkcyjnej, jest niezadowolenie społeczne spowodowane rezygnacją z bogatego dotąd stanu posiadania obiektów towarzyszących zakładom produkcyjnym, służącym obsłudze własnych pracowników i ich rodzin (ośrodki zdrowia, obiekty kultury, sportu i wypoczynku, mieszkania zakładowe). Są one stopniowo przekazywane innym podmiotom gospodarczym lub likwidowane. Najpoważniejsze konflikty powstają w efekcie dokonujących się zmian strukturalnych i technologicznych, powodujących niespotykaną dotąd skalę bezrobocia, wymagającego uruchomienia działań osłonowych, które w znacznym stopniu warunkują tempo przeobrażeń restrukturyzacyjnych. Konflikty te potęgowane są koncentracją dochodów przez małą część społeczeństwa.

Stałym źródłem utrzymujących się konfliktów jest zagrożenie środowiska przyrodniczego, spowodowane zacofaniem technologicznym przemysłu, jego dużą energo- i materiałochłonnością. Stopień zagrożenia jest wysoce skorelowany z koncentracją i skalą wielkości uciążliwych zakładów przemysłowych. Geografia tych zjawisk znajduje swój przestrzenny wyraz w rozmieszczeniu obszarów ekologicznego zagrożenia. Ekspansja sfery produkcyjnej i związana z tym żywiołowość przekształceń przestrzennych jest potencjalnym zagrożeniem krajobrazu kulturowego.

Za źródła sytuacji konfliktowych należy również uznać kontrowersje pomiędzy stopniem otwartości gospodarki a zakresem protekcjonizmu państwowego. Otwartość gospodarki jest wymuszana stosunkami międzynarodowymi i potrzebą przyspieszenia przeobrażeń ustrojowych, natomiast protekcjonizm jest uzasadniany ochroną narodowego stanu posiadania, redukcją negatywnych skutków transformacji systemowej i zmniejszeniem kosztów społecznych.

W rolnictwie sytuacje konfliktowe powstają na skutek dwóch przeciwstawnych tendencji, tj. zmniejszania zatrudnienia w rolnictwie, w imię podniesienia efektywności i potrzeby zatrzymania ludności na wsi. Ograniczenie migracji ze wsi do miast nasila konflikty na obszarach wiejskich. Zatrzymaniu uwolnionej części zasobów pracy ma służyć wielofunkcyjny rozwój wsi, polegający na tworzeniu miejsc pracy w usługach, rzemiośle, drobnej wytwórczości, przetwórstwie rolniczym i leśnym oraz obsłudze ruchu turystycznego.

Kolizje występują również między rolnictwem, którego wzrost produktywności wzmaga zagrożenie, a ochroną środowiska przyrodniczego, szczególnie na obszarach prawnie chronionych. Barierą dla rolnictwa w coraz większym stopniu, staje się niewydolność gospodarki wodnej (jakość, poziom wód gruntowych, retencja, melioracje). Rolnictwo, w sytuacji polskiej, jest przedmiotem rozległego interwencjonizmu państwowego (ceny minimalne, skup interwencyjny, cła zaporowe), co opóźnia proces zmian strukturalnych.

W sferze produkcji uruchomione zostały procesy nastawione na przyspieszony rozwój i pożądane przeobrażenia. Wiodącą rolę odgrywają zmiany własnościowe, pod wpływem konstytucyjnego uznania własności prywatnej. Stosowane są różne formy prywatyzacji, takie jak: komercjalizacja, prywatyzacja kapitałowa i powszechna (utworzenie państwowych funduszy inwestycyjnych). Ich efektem jest przekroczenie 50% zatrudnienia w sektorze prywatnym. Duży nacisk kładzie się na rozwój infrastruktury ekonomicznej (banki, ośrodki przekwalifikowywania kadr, a także inkubatory przedsiębiorczości) przy wydatnym wsparciu funduszy międzynarodowych (BŚ, BRG, PHARE itp.). Dalszy postęp w przekształceniach gospodarczych uzależniony jest od: wdrażania postępu naukowo-technicznego, symbiozy nauki z produkcją oraz od stopnia zaangażowania kapitału zagranicznego, co wymaga jednak odpowiednich regulacji prawnych i stabilności politycznej kraju. Najbardziej korzystne warunki do przyspieszenia zmian występują w aglomeracjach miejsko-przemysłowych, dysponujących już ośrodkami akademickimi i rozwijającą się infrastrukturą ekonomiczną.

O otwarciu rolnictwa na pożądane przemiany będzie decydować rozbudzenie aktywności społeczności wiejskiej, jej samoorganizacji i rozwój infrastruktury technicznej i społecznej oraz specjalizacja produkcji na odpowiednio wysokim poziomie. Osiąganie postępu jest zróżnicowane przestrzennie i kształtuje się odmiennie w poszczególnych regionach kraju.

W sferze produkcji następuje polaryzacja przestrzenna z kumulacją procesów samoczynnych, sytuacji konfliktowych i otwarcia na przyszłość. Na czoło wysuwają się bieguny wzrostu, za które należy uznać aglomeracje miejskie oraz takie regiony, jak: Wielkopolska i Pomorze Nadwiślańskie. Wielkim zagadnieniem restrukturyzacji gospodarki jest konurbacja śląsko-krakowska i regiony łódzki oraz wałbrzyski. Cechy trwałego regresu gospodarczego posiadają obszary wschodniej i północno-wschodniej Polski.

Strefa ekologiczna

Począwszy od lat 70 radykalnie zmieniły się relacje między człowiekiem i środowiskiem od nastawienia na eksploatację walorów i zasobów przyrody do podejmowania świadomych działań na rzecz ich zachowania. Przez tysiąclecia przyroda jawiła się jako żywiołowa jedność środowiska życia, której elementarne siły budziły respekt i szacunek. Stan ten zmienił się na skutek rozwoju cywilizacji, odbywającej się kosztem środowiska przyrodniczego. Rozwój ten uległ gwałtownemu przyspieszeniu, doprowadzając do krytycznej sytuacji. W świadomości ludzkiej nastąpił rozpad jedności przyrody na części składowe, do czego przyczyniła się specjalizacja nauki. Dopiero zagrożenie bytu ludzkości spowodowało zmianę dotychczasowego nastawienia. W imię dobrze rozumianego własnego interesu przenosi się punkt ciężkości na ratowanie najwyższych wartości i korzystanie z zasobów w granicach ich odnawialności. Skala zjawisk i procesów zachodzących w przyrodzie doprowadziła do umiędzynarodowienia problematyki ochrony środowiskiem ?

Na problematykę środowiska przyrodniczego składają się jego struktura, funkcjonowanie, a także wykorzystanie jego walorów. Polska należy do krajów zasobnych w bogactwa naturalne (surowce mineralne, klimat sprzyjający wegetacji, znaczący areał lasów i gruntów rolnych). Walory te uległy silnej degradacji i zagrożeniu, szczególnie dotkliwie odczuwalnych w stosunkach wodnych.

Procesy samoczynne są istotą przyrody, a jej nieograniczona złożoność nie poddaje się prostemu rozpoznaniu. W przyrodzie występuje ścisłe sprzężenie pomiędzy poszczególnymi elementami przyrody żywej i nieożywionej. Mimo wielkiej presji człowieka na środowisko, przyroda zawsze zachowuje swoją zdolność do sobie właściwej samoregulacji, samoodnowy i specyficznej odporności. Przebieg tych procesów ma zawsze wymiar czasowo-przestrzenny, a ich zróżnicowanie wyznacza ramy działalności człowieka.

Człowiek, działając zgodnie lub wbrew przyrodzie, przyczynia się do występowania zjawisk kumulatywnych zachodzących w powietrzu, wodzie i glebie. W powietrzu kumulują się zanieczyszczenia szkodliwymi substancjami gazowymi, takimi jak: dwutlenek siarki, dwutlenek węgla, tlenki azotu oraz różnego rodzaju substancjami pyłowymi, których przenoszenie następuje na rozległe obszary, nie respektując granic państwowych. Zanieczyszczenie powietrza odkłada się zarówno w wodzie, jak i w glebie. Zanieczyszczenie wód podziemnych i powierzchniowych spowodowane jest także zrzutami ścieków komunalnych i przemysłowych oraz z gleb nawozami i środkami chemicznymi ochrony roślin. Najtrwalsza kumulacja zanieczyszczeń ma miejsce w glebach, gdzie ich naturalna neutralizacja wymaga bardzo długiego czasu. Zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby wpływają na pogorszenie kondycji lasów. Utrata odporności lasów zwiększa zagrożenie szkodnikami. Konsekwencją degradacji środowiska przyrodniczego jest ginięcie coraz większej ilości gatunkowych oraz z gleb

Wyrazem zachodzących w przyrodzie procesów samoczynnych są odczuwalne bariery rozwoju i kształtowania warunków życia. W Polsce najsilniej odczuwalnymi barierami są: ograniczone zasoby wodne i ich zła jakość zagrażająca zdrowiu oraz zanieczyszczenie powietrza. Degradacja znacznych obszarów kraju zmusza do wprowadzenia ograniczeń chroniących najwyższe wartości środowiska przyrodniczego. W układach przestrzennych zapewnienie warunków dla właściwego przebiegu procesów samoczynnych jest głównym wyznacznikiem obszarów funkcjonalnych opartych na strukturze wzajemnie powiązanych ekosystemów.

Sytuacje konfliktowe rodzą się ze zderzenia agresywnej działalności człowieka z opornością środowiska przyrodniczego. Przyczynami konfliktów są przede wszystkim: koncentracja zainwestowania miejskiego i przemysłowego oraz ruchliwość ludności i dóbr (transport, turystyka); sprzeczność pomiędzy własnością prywatną a dobrem wspólnym, jakim jest środowisko przyrodnicze oraz transgraniczne przenoszenie zanieczyszczeń. W świetle stanu środowiska i tendencji rozwoju gospodarczego, najbardziej ogólnym zagrożeniem jest utrzymujące się dążenie do stałego wzrostu gospodarczego i nieustannego podnoszenia stopy życiowej. Konflikty o największym nasileniu i trwałości występują na obszarach ekologicznego zagrożenia i w aglomeracjach miejsko-przemysłowych. Również nadal należy się liczyć z zagrożeniami losowymi ze strony przyrody, w postaci gwałtownych zjawisk naturalnych, jakimi są powodzie, gradobicia, wiatry huraganowe, długotrwałe susze i pożary.

Otwarciem na przyszłość w kategoriach ekologicznych jest przeświadczenie, że znalezienie właściwych sposobów koegzystencji człowieka z przyrodą stanowi warunek jego przetrwania. Właściwych relacji z przyrodą poszukuje się poprzez: tworzenie ekologicznego systemu obszarów chronionych, pełniących funkcje przestrzennych ram działalności społecznej i gospodarczej, wprowadzanie technologii proekologicznych, odpowiednie regulacje prawne o różnym stopniu restrykcji, symbiozę przyrody z dziedzictwem kultury i produkcją rolną oraz poprzez rozwój samoorganizacji społeczeństwa na rzecz ochrony środowiska i jego walorów przyrodniczych. Działania na rzecz środowiska przyrodniczego wymagają mobilizacji środków własnych i wsparcia finansowego ze strony organizacji międzynarodowych. Całościową koncepcją podejścia do ochrony środowiska jest idea trwałego zrównoważonego rozwoju, łącząca racjonalizację korzyści bieżących z niezbędnymi zabezpieczeniami na przyszłość.

Środowisko przyrodnicze w wymiarze przestrzennym jest wysoce i trwale zróżnicowane. Na jednym krańcu znajdują się regiony silnie zdegradowane, na granicy klęski ekologicznej (konurbacja śląsko-krakowska, obszar legnicko-głogowski i zagłębie siarkowe), na drugim plasują się rozległe obszary północno-wschodniej Polski (Zielone Płuca Polski) nadal o wysokich walorach środowiska przyrodniczego.

Przedmiotem szczególnej uwagi pozostają obszary zagrożone stepowieniem i niskim poziomem wód gruntowych (Kujawy Wielkopolskie, Mazowsze). Ogólny układ odniesienia tworzy system obszarów chronionych i obszarów ekologicznego zagrożenia.

Infrastruktura techniczna

Infrastrukturę techniczną tworzą systemy zasilania (woda, energia) oraz układy komunikacyjne (sieć transportu drogowego, kolejowego, wodnego i lotniczego) i informatyczne (telefon, fax, radio, telewizja, poczta komputerowa). Infrastruktura techniczna zapewnia funkcjonowanie życia społecznego i gospodarczego oraz pełni rolę stymulatora rozwoju. Właściwe zasilanie i utrzymanie łączności jest warunkiem każdej działalności człowieka, dlatego też infrastruktura ta ma charakter strategiczny. Jej systemy działają na czterech poziomach, wzajemnie ze sobą sprzężonych, tj. międzynarodowym, krajowym, regionalnym i lokalnym.

Polska należy do krajów o średnio rozwiniętej infrastrukturze technicznej, która jest jednak zróżnicowana regionalnie. Ogólnie jest ona lepiej rozwinięta w zachodniej części kraju i niedorozwinięta na obszarach wschodnich. Zasilanie w wodę jest związane z możliwością jej pozyskania i z wielkością zapotrzebowania. Krytyczna sytuacja występuje w konurbacji śląsko-krakowskiej, gdzie niezbędne są znaczne inwestycje w zakresie retencji i przerzutu wody. Trudności w zaopatrzeniu w wodę występują również w większości dużych miast. Szczególnym problemem jest zasilanie w wodę obszarów wiejskich, zarówno na potrzeby bytowe, jak i produkcyjne. Przy ogólnie niskich zasobach wodnych Polski (w stosunku do krajów europejskich), wynikających z położenia geograficznego, stałym problemem jest uzdatnianie wody, szczególnie z ujęć powierzchniowych.

Polska ma dobrze rozwiniętą sieć energetyczną wysokich napięć, wpisaną w układ międzynarodowy. Zapotrzebowanie na energię jest jak dotąd pokrywane z elektrowni węglowych (węgiel kamienny i brunatny) i w niewielkim stopniu elektrowni wodnych. Dalszy wzrost zapotrzebowania otwiera na powrót sprawę budowy elektrowni atomowych. Zasilanie gazem, nie pokrywające zapotrzebowania, odbywa się głównie ze źródeł położonych poza wschodnimi granicami kraju. Wykorzystanie własnych zasobów, nie w pełni rozpoznanych, nadal jest niewielkie i dotyczy południowo-wschodniej i północno-zachodniej części kraju oraz rejonu Ostrowa Wielkopolskiego.

Stopień rozwoju i stan zainwestowania sieci drogowej należy oceniać w świetle skokowo wzrastającej motoryzacji i otwarcia granic. Dotychczas względnie dobrze funkcjonujący system stał się niewydolny, szczególnie na przejściach granicznych, głównych szlakach komunikacyjnych o charakterze międzynarodowym i w większości miast. W sposób odczuwalny pogarsza się stan techniczny słabo utrzymywanych nawierzchni. Problemem więc jest zarówno utrzymanie stanu posiadania, jego eksploatacja, jak i niezbędny rozwój. Istnieje koncepcja budowy, w ciągu najbliższych 10 lat trzech-czterech autostrad na kierunkach wschód-zachód i północ-południe. Małe odcinki tych autostrad już funkcjonują.

Sieć kolejowa podlega modernizacji i restrukturyzacji pod wpływem zarówno radykalnej zmiany przewozów, jak i dostosowania się do nowych europejskich standardów (TGW i Eurocity). Część nieefektywnych linii ulega likwidacji, a na głównych trasach wprowadza się zmodernizowane połączenia. Najszybszym zmianom podlega komunikacja lotnicza poprzez modernizację i przebudowę lotnisk oraz zmianę taboru na nowoczesny. W sposób niedostateczny wykorzystywany jest transport lotniczy w skali krajowej, ze względu na wysoki koszt eksploatacji.

Stałym problemem rodzącym lokalne konflikty jest pogodzenie rozwijającej się sieci komunikacyjnej z coraz ostrzejszymi wymaganiami środowiska przyrodniczego.

Symptomem obecnych czasów jest dynamiczny ilościowy i jakościowy rozwój różnych form telekomunikacji. Systematycznie wzrasta ilość nowoczesnych central telefonicznych i połączeń światłowodowych oraz liczba użytkowników. Cechą nowych systemów komunikacyjnych jest ich wszechstronne zastosowanie. Dynamicznie rozwijają się systemy radiowe i telewizyjne, przechodzące na układy satelitarne i zregionalizowane.

Pozytywnym objawem zachodzących przemian jest przyspieszony rozwój systemów infrastruktury technicznej, otwierający nowe społeczne i gospodarcze perspektywy rozwoju.

Założenia ideowe polityki przestrzennej

Założenia ideowe polityki przestrzennej wynikają z traktowania jej jako operacyjnego odwzorowania przyjętej strategii rozwoju kraju oraz z głównych jej zadań, takich jak: koordynacja przestrzennej działalności publicznej, stymulacja wszechstronnego rozwoju poszczególnych obszarów kraju oraz tworzenie platformy porozumienia między poszczególnymi jej podmiotami. W polityce przestrzennej, rozumianej jako sposób działania, rzeczywistość ujmowana jest głównie w kategoriach jakościowych i sytuacji konfliktowych.

Formułowanie każdej polityki przestrzennej powinno poprzedzać opracowanie strategii rozwoju. Pierwszym krokiem w kierunku konkretyzacji polityki przestrzennej jest wybór wariantu strategii rozwoju, mającego stać się jej podstawą. Przejście od strategii do polityki oznacza realizację intencji, z uwzględnieniem pełnych konsekwencji podejmowanych działań. O ile strategie opiera się na trwałych elementach rzeczywistości, to polityka wchodzi w płynny układ stosunków społecznych.

Podstawę ideową i merytoryczną polityki przestrzennego zagospodarowania kraju tworzy wybrana strategia rozwoju. Biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia, zarówno własne, jak i innych zespołów autorskich, w opracowaniu hipotetycznych strategii rozwoju kraju, takich jak: strategie spolaryzowanego i zrównoważonego rozwoju (IGPiK, 1993) oraz strategie kontynuacji, polaryzacji ekorozwoju i rozwoju zrównoważonego (CUP, 1995), zdecydowano się na opracowanie polityki przestrzennej opartej na strategii stymulacji rozwoju.

Strategia stymulacji rozwoju wyprowadzona została z przeświadczenia o dominującym znaczeniu procesów i mechanizmów samoczynnych (środowisko naturalne, gospodarka rynkowa, samoorganizujące się społeczeństwo) oraz z podmiotowego charakteru polityki przestrzennej. Strategia taka sprowadza się do świadomego oddziaływania na samoorganizującą się rzeczywistość, w przeciwieństwie do ujęć dyrektywnych, normatywnych i projektowych.

Strategia stymulacji rozwoju wyraża się poprzez rozpoznanie relacji między podstawowymi procesami i zjawiskami zachodzącymi w zagospodarowaniu przestrzennym, przez określenie intencji, nadając odpowiednie znaczenie podejmowanym działaniom (cele) oraz przez ustalenie możliwości i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tak pojęta strategia ma szanse ustrzec się nadmiernego woluntaryzmu (strategia spolaryzowanego rozwoju) i niepożądanej dyrektywności (strategia zrównoważonego rozwoju).

Założeniem metodycznym jest podjęcie ryzykownej próby strukturalnego zintegrowania strategii stymulacji rozwoju z formułowaniem polityki przestrzennej w układzie odpowiadającym ustawowo określonej strukturze opracowania (uwarunkowania, cele, kierunki). Możliwość podjęcia takiej próby dają dotychczasowe doświadczenia zespołu autorskiego oraz bogaty zestaw studiów i materiałów wyjściowych.

Na sposób formułowania konkretnej polityki przestrzennej wpływa rozumienie jej istoty. Polityka przestrzenna jest to sposób działania, wyrażony w kategoriach czasowo-przestrzennych, wskazujący miejsce i czas podejmowania i realizacji decyzji. Obejmuje ona zamierzenia i działania wpływające na stan i funkcjonowanie środowiska człowieka, łącząc specyficzne cechy wyodrębniających się elementów zagospodarowania z zasadami funkcjonowania poszczególnych dziedzin życia społecznego i gospodarczego.

Głównym zadaniem polityki przestrzennej jest koordynacja działania różnych jej podmiotów, polegająca na łączeniu poszczególnych zamierzeń pod względem czasu i miejsca realizacji, ich funkcjonowania oraz uzyskania efektów końcowych. Drugim zadaniem polityki jest stymulacja rozwoju poprzez inspirację lepszego wykorzystania istniejącego zainwestowania i tworzenie zachęt dla pożądanych kierunków działania. Temu celowi służy otwartość i ofertowość ujęć polityki przestrzennej, wykorzystujące szeroki zakres skorelowanych informacji o szansach i możliwościach rozwoju.

Polityka przestrzenna jest sprawą publiczną, podejmującą wysiłek godzenia celów partykularnych z ogólnospołecznymi. Tworzy ona platformę porozumienia pomiędzy wszystkimi uczestnikami realizacji przyjętych celów, wykorzystując perswazję, przekonywanie i namowę poprzez szerokie konsultacje i negocjacje prowadzące do ogólnego porozumienia. Warunkiem osiągnięcia konsensusu jest zgodnie przyjęty obraz rzeczywistości, przedstawiony w kategoriach jakościowych, funkcjonowania układów oraz istniejących i potencjalnych konfliktów. Ostatecznym efektem porozumienia powinna być zaakceptowana hierarchia wartości i kolejność priorytetów. Wykładnią przyjętego stanowiska jest podział zadań z wyraźnym wyodrębnieniem (w czasie i w przestrzeni) interwencjonizmu państwowego, stanowiącego istotę polityki przestrzennej państwa, zróżnicowanego przestrzennie co do przedmiotu i formy oddziaływania.

Ogólne cele polityki przestrzennego zagospodarowania kraju

Cele polityki przestrzennej wywodzą się z roli planowania przestrzennego w zarządzaniu państwem, zasad planowania strategicznego wyznaczającego główne kierunki działania oraz rozpoznania obecnej rzeczywistości, jej stanu i predyspozycji do dalszego rozwoju. Polityka przestrzenna powinna:

  • przedstawiać całościowy obraz państwa w układzie problemowym i przestrzennym, eksponując predyspozycje rozwoju poszczególnych obszarów kraju;
  • przedstawiać operacyjne i przestrzenne odwzorowanie określonej strategii rozwoju, przyczyniając się do wykorzystania istniejących szans i zróżnicowań przestrzennych;
  • służyć stymulacji rozwoju, zarówno kraju, jak i poszczególnych regionów, dbając o ład przestrzenny i jakość środowiska życia człowieka;
  • stanowić płaszczyznę porozumienia władz i administracji rządowej i samorządowej, przyczyniając się do lepszego określenia kompetencji i organizacji administracji publicznej;
  • służyć koordynacji rzeczowej i przestrzennej strumienia inwestycji, zarówno w układzie pionowym, jak i poziomym, z uwzględnieniem zakresu interwencjonizmu państwowego;
  • ułatwić identyfikację, określenie i monitoring parametrów rozwoju w układzie czasowo-przestrzennym.

Węzłowy układ infrastruktury gospodarczej

W strategii stymulacji rozwoju zasadniczym czynnikiem dynamizującym przekształcenia strukturalne kraju jest układ węzłowy, składający się z ośrodków promocji gospodarczej i współdziałania nauki z produkcją oraz z głównych połączeń komunikacyjnych.

O potencjale ośrodków świadczy koncentracja instytucji infrastruktury gospodarczej, do których można zaliczyć przede wszystkim: dyrekcje administracji specjalnej, wyższe uczelnie, siedziby banków oraz stacje radiowo-telewizyjne. Podstawowy układ komunikacyjny tworzą autostrady istniejące i przewidziane w najbliższym czasie do realizacji, drogi ekspresowe, szybkie połączenia kolejowe (Eurocity i Intercity) oraz lotniska i porty morskie. Wyrazem nasilenia powiązań komunikacyjnych o specjalnym charakterze jest zasięg telefonii komórkowej.

W tak określonym układzie węzłowym infrastruktury gospodarczej można wyróżnić trzy korytarze rozwoju. Pierwszoplanową rolę odgrywa i w przyszłości będzie odgrywał korytarz wschód-zachód, przebiegający przez środek kraju, łączący Berlin, przez Poznań, Łódź i Warszawę, z Moskwą. W jego zasięgu znajdują się większe ośrodki miejskie, takie jak: Zielona Góra, Konin, Kalisz, a w przyszłości Siedlce i Biała Podlaska. Warszawa jest najsilniejszym ośrodkiem promocji gospodarczej. Wykorzystując dotychczasowy profil produkcyjny i kierunki kształcenia na wyższych uczelniach, w Warszawie powinien powstać technopol o profilu uwzględniającym następujące specjalności: elektronika, telekomunikacja, informatyka, automatyka. Współdziałającym z Warszawą powinien być ośrodek w Łodzi, o odmiennym profilu, nastawionym na przemysł włókienniczy i chemiczny. Drugim silnym węzłem w tym korytarzu jest Poznań, którego technopol powinien być ukierunkowany na automatykę, przemysł elektromaszynowy, robotyzację i gospodarkę żywnościową.

Pozycję wypadową tego korytarza w układzie krajowym i międzynarodowym zajmuje Szczecin, którego technopol powinien być nastawiony na gospodarkę morską i przemysł elektromaszynowy.

Drugi szeroki korytarz, o kierunku północ-południe, łączy konurbację śląsko-krakowską, przez Warszawę i Łódź, z trójmiastem. Z punktu widzenia intensywności zainwestowania i charakteru zagospodarowania dzieli się on na dwie części: południową o wysokim stopniu koncentracji powiązań i wyposażenia oraz północną o umiarkowanej koncentracji i zrównoważonym zagospodarowaniu. Korytarz ten będzie stopniowo wzmacniany nowymi powiązaniami komunikacyjnymi, tj. autostradą i połą ? o Eurocity. Na południowym krańcu tego korytarza znajduje się zespół osadniczy Krakowa i Katowic, wzmocniony znacznym potencjałem Bielska-Białej, gdzie powinien powstać zespół współdziałających ze sobą technopoli, tj.: w Krakowie z wiodącym profilem chemii ciężkiej, inżynierii materiałowej i przemysłem mineralnym, w Katowicach z nastawieniem na energetykę, minerologię, inżynierię materiałową, karbochemię i informatykę. Na północy, w Gdańsku i Gdyni technopol powinien być ukierunkowany na gospodarkę morską i informatykę.

Korytarz ten jest najsilniej zurbanizowanym obszarem kraju, obejmującym oprócz wymienionych aglomeracji miejsko-przemysłowych szereg dużych ośrodków miejskich, tj. Częstochowę, Kielce, Piotrków Trybunalski, Radom, Płock, Włocławek, Toruń, Bydgoszcz i Elbląg tworzących razem oś gospodarczą.

Trzeci, południowy korytarz oparty jest na funkcjonującej już na dużym odcinku autostradzie wschód-zachód, łączącej Berlin i Drezno, przez Wrocław, Katowice, Kraków i Rzeszów, z Lwowem i Kijowem. W zasięgu korytarza znajdują się znaczące ośrodki Legnica, Opole i Tarnów. Technopol we Wrocławiu powinien być nastawiony na informatykę, elektronikę, biotechnologię, inżynierię materiałową, a technopol w Rzeszowie na inżynierię materiałową i przemysł.

Podstawowa zasadą wykorzystania węzłowego układu infrastruktury ekonomicznej w polityce przestrzennego zagospodarowania kraju powinna być dalsza racjonalizacja i intensyfikacja zainwestowania, dostosowana do specyfiki poszczególnych korytarzy, jako efekt zmieniającej się w czasie dynamiki rozwoju gospodarczego. Sercem układu węzłowego kraju jest jeszcze niedostatecznie wykształcony zespół sprzężonych przestrzennie aglomeracji Warszawy i Łodzi.

Poza korytarzami rozwoju znajdują się trzy obszary ekstensywnego zainwestowania: północno-zachodni z ośrodkami w Koszalinie i Słupsku, północno-wschodni z Olsztynem, Suwałkami i Białymstokiem oraz środkowo-wschodni zdominowany przez Lublin. Na tych obszarach wykorzystując dodatnie strony ekstensywnego zainwestowania i wysokie walory środowiska przyrodniczego politykę przestrzenną należy oprzeć na zasadach ekorozwoju, preferując w ośrodkach postępu naukowo-technicznego (technopole) kierunki nastawione na gospodarkę żywnościową, biotechnologie i informatykę środowiska.

Przesłanki strategii stymulacji rozwoju

Ideą strategii stymulacji rozwoju jest znalezienie drogi pobudzania i kształtowania sprzyjających warunków rozwoju społecznego i gospodarczego, przy zachowaniu podstawowych wartości przyrodniczych i kulturowych wpływających na zagospodarowanie przestrzenne kraju. Strategia ta wyprowadzona została ze strategii europejskich (koncentracji i specjalizacji oraz szans i strefowania) oraz dwóch strategii granicznych, tj. spolaryzowanego i zrównoważonego rozwoju kraju, opracowanych w IGPiK. Istotą strategii stymulacji rozwoju jest przyspieszenie zmian i modernizacja kraju, umożliwiające integrację z Europą. Preferowane są czynniki dynamizujące rozwój, takie jak: koncentracja potencjału ludzkiego i materialnego, wielofunkcyjność struktur, konsolidacja społeczna, mobilizacja środków i wysiłków do realizacji zadań przyspieszających postęp. Wartości przyrodnicze i kulturowe są traktowane jako walory rozwoju. Rozwój kraju według strategii stymulacji nie oznacza rezygnacji, w odległym horyzoncie czasu, z naczelnej idei osiągania harmonii i ładu, rozumianych jako: zgodność, współmierność, dopełnianie się elementów właściwości i zjawisk składających się na zrównoważoną całość. Czasowe i warunkowe odstąpienie od tego ideału czynione jest w imię skracania dystansu dzielącego nas od otoczenia (integracja z Unią Europejską) oraz przyspieszenia zmian wykorzystujących szanse i sprzyjające obecnie okoliczności.

Integralnym elementem utrzymania głównego kierunku rozwoju, zmierzającego ku ładowi przestrzennemu, musi być: uwzględnienie czynników stabilizujących, wyrażające się w zawierzeniu zdolnościom samoorganizującej się przyrody, uszanowaniu trwałych wartości dziedzictwa kulturowego, a także stworzeniu warunków otwartego dialogu zmierzającego do uzgodnionego obrazu rzeczywistości. Zastosowanemu podejściu strategicznemu odpowiada struktura metodyczna opracowania, wyrażona poprzez:

– definicję planowania przestrzennego,

– strukturę problematyki w podziale na trzy sfery umożliwiające określenie zarówno dysproporcji, jak i osiągania harmonii między sferami,

– pole działania – wyznaczone scenariuszami szans i zagrożeń oraz – trzy podstawowe kategorie strategiczne, jakimi są: zachowanie stanu posiadania poprzez respektowanie procesów samoczynnych, poprawa funkcjonowania układów poprzez likwidację sytuacji konfliktowych i otwarcia na przyszłość – poprzez wykorzystanie rezerw i czynników stymulujących.

Główne cele rozwoju zawarte zostały w wizji przyszłości. Ich konkretyzacja czasowo-przestrzenna, a więc ich odniesienie do czasu i miejsca realizacji, jest wyrażona poprzez cele operacyjne. Za przestrzenny układ odniesienia przyjęto podział na obszary funkcjonalne i problemowe, skorelowane z podziałem administracyjnym na 49 województw i proponowanym w pracach badawczych Instytutu podziałem na 12 regionów. Otwarty horyzont czasu realizacji strategii wyznacza wektor od dnia dzisiejszego ku przyszłości, z wyróżnieniem okresu transformacji systemowej-szacowanego na około 10 lat.

Zapis polityki przestrzennej łączy ujęcie przedmiotowe z podmiotowym, eksponując zróżnicowania przestrzenne oraz warunki i sposoby działania. Ujęcie przedmiotowe wskazuje na wykorzystanie potencjału, relacje zachodzące pomiędzy podstawowymi sferami życia oraz priorytety odpowiadające potrzebom i dążeniom społeczeństwa. Ujęcie podmiotowe wyróżnia działalność regulacyjną (ustawy, przepisy), interwencyjną (programy rządowe) oraz kontrolną (działalność rutynowa, nadzór, monitoring).

W rozumieniu planowania zintegrowanego, polityka zagospodarowania przestrzennego jest skumulowanym wyrazem przestrzennych aspektów wszystkich działań podejmowanych w trzech wyróżnionych sferach życia. Przy tym założeniu kierunki polityki przestrzennej nie mogą być oddzielone od celów społecznych, gospodarczych i ekologicznych. Tak zwany rozwój przestrzenny jest w istocie wypadkową rozwoju społecznego i gospodarczego, przybierając formę materialnego kształtowania zainwestowania terenu.

Na drodze do euro

Procesy integracyjne rynku kapitałowo- finansowego krajów członkowskich UE były długotrwałe i napotykały liczne przeszkody[1]. Porozumienie osiągnięte przez szefów rządów i państw 10grudnia 1991roku w Maastricht w sprawie powołania Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) zostało uznane przez większość ekonomistów za moment przełomowy w historii integracji europejskiej. Problematyka dotycząca UGW – głównego filaru Unii Europejskiej – jest bardzo rozległa.

Postanowienia Traktatu z Maastricht wprowadzały zasadnicze zmiany w odniesieniu do kwestii monetarnych, gdyż określały etapy realizacji unii walutowej, zasady powołania instytucji bankowych oraz emisji jednej waluty europejskiej. Wszystkie decyzje podjęte w Maastricht nie były zawieszone w próżni, ale wynikały z dotychczasowego stanu integracji ekonomicznej i walutowej. Dążenia do zawierania regionalnych porozumień walutowych nie były wprawdzie charakterystyczne wyłącznie dla Unii Europejskiej, lecz to właśnie ona uczyniła jeden z najważniejszych kroków w kierunku przyjęcia skutecznych rozwiązań dotyczących przyszłej unii walutowej.

Od 1 stycznia 1999  roku funkcjonuje nowy pieniądz – euro. Emitowany jest w ramach Europejskiej Unii Walutowej i Gospodarczej (EMU), która to ustanowiona jest również z datą 1 stycznia 1999roku w ramach Unii Europejskiej.

Do strefy euro zostanie dopuszczonych 11 krajów. Przystąpią do EMU: Niemcy, Francja, Włochy, Hiszpania, Holandia , Austria, Belgia Finlandia, Portugalia, Irlandia i Luksemburg, gdyż spełniają wszystkie warunki przystąpienia do EMU. Unią walutową nie objęte zostaną: Wielka Brytania i Dania (uzyskały one w Traktacie z Maastricht zgodę na nie przystępowanie do EMU, tzw. optout). Euro ma zostać jedynym legalnym środkiem płatniczym na terytorium EMU najpóźniej do czerwca 2002 roku.

Wprowadzenie waluty euro również wpływa na zaciśnięcie jedności między narodami, gdyż waluta ułatwia prowadzenie rożnych interesów wielkich i małych, osobistych zakupów itp. Jednym z warunków przystąpienia do unii walutowej jest bowiem jej szybkie powiązanie –  przynajmniej poprzez dwa lata – waluty narodowej z euro w europejskim mechanizmie kursów walutowych (tzw. ERM – bis). Do ERM – bis mogą należeć tylko kraje, które są członkami Unii Europejskiej[2].

W pierwszym półroczu 2002 roku obok siebie będą znajdowały się w obiegu banknoty i monety Euro i walut narodowych. Te ostatnie będą jednak systematycznie wycofywane z rynku, tak aby do 1 lipca 2002roku można było używać już tylko nowej waluty. Przewiduje się że jeszcze przez stosunkowo długi okres po tej dacie (długość tego okresu nie jest na razie znana) banki będą wymieniać waluty narodowe na Euro. Sfera usług finansowych podlega procesowi liberalizacji i integracji w ramach jednolitego rynku wewnętrznego[3].

Zgodnie z założeniami władz Unii Europejskiej przyjęcie Euro nie może spowodować ani zysków ani strat dla osób posiadających zobowiązania czy należności pieniężne. Przewiduje się wydanie przez Radę Unii Europejskiej przepisów gwarantujących zachowanie warunków umów długoterminowych, jak np.: ubezpieczenia na życie, pożyczki obligacyjne czy pożyczki hipotetyczne. Wprowadzenie nowego pieniądza wpłynie nie tylko na sytuację i życie codzienne dużej liczby ludzi, ale także na funkcjonowanie przedsiębiorców, banków i innych instytucji finansowych oraz instytucji społecznych, państwowych i samorządowych. Przywiązanie narodu do pieniądza może stwarzać w przejściu do stosowania jednej waluty małe kłopoty. Dlatego też przyjęto koncepcję stopniowego, a nie gwałtownego, z dnia na dzień, wprowadzania nowego pieniądza do obiegu.


[1] J. Witkowska, „Rynek czynników produkcji w procesie integracji europejskiej”, Łódź 2001, s. 35

[2] Por. J. Bilski, „Międzynarodowy system walutowy”, Warszawa 2006

[3] Z. Wysokińska, J. Witkowska, „Integracja europejska”, Warszawa 2004, s. 245

Uwarunkowania polityki przestrzennego zagospodarowania kraju

Uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne tworzą jeden splot zagadnień wyznaczających merytoryczne ramy polityki przestrzennej. Uwarunkowania zewnętrzne są rezultatem globalizacji zjawisk społecznych i gospodarczych, z których wynikają współczesne wyzwania cywilizacyjne. Odpowiedzią na nie są próby poszukiwania nowej doktryny urbanistycznej określającej współczesne zasady kształtowania środowiska człowieka. Imperatywem zmian staje się integracja europejska, wyznaczająca pożądany rytm przeobrażeń.

Uwarunkowania zewnętrzne

Świat wchodzi w nową erę rozwoju. Symptomem przełomu jest zerwanie ciągłości przeobrażeń historycznych, charakteryzujące się:

– przejściem od społeczeństwa przemysłowego do informacyjnego, czyli od społeczeństwa pracy do społeczeństwa wiedzy,

– zmniejszeniem roli państwa na rzecz układów międzynarodowych i tworzenia społeczeństwa obywatelskiego,

– odstąpieniem od centralizacji na rzecz decentralizacji i deregulacji, czyli zmniejszeniem znaczenia pionowych układów hierarchicznych na rzecz poziomych struktur sieciowych.

Tak więc przyszłość nie jest prostą kontynuacją teraźniejszości. Cechuje ją wysoki stopień niepewności i ryzyka wynikającego między innymi z braku ciągłości procesów i zmian jakościowych.

Podstawową cechą współczesnych przeobrażeń są głębokie zmiany struktur demograficznych, spowodowane zróżnicowanym przyrostem naturalnym i długowiecznością oraz nabywaniem praw obywatelskich przez coraz większą liczbę grup ludności (kobiety, gospodarstwa domowe, grupy zawodowe, wiekowe i etniczne). Ogólnym efektem tych przemian jest dezintegracja społeczeństwa, a indywidualizacja życia staje się losem zbiorowym. Procesy społeczne i gospodarcze wymagają daleko idącej reformy w zakresie edukacji, opieki zdrowotnej i społecznej.

Głównym czynnikiem zmian cywilizacyjnych w sferze gospodarczej jest globalizacja zjawisk, wyrażająca się przede wszystkim powstawaniem rozlicznych układów ponadnarodowych, takich jak: Unia Europejska, NAFTA, Rejon Pacyfiku, GATT WTO itp.). Globalizacja wymusza: wzrost konkurencyjności (wyższa jakość, stała innowacyjność), wzmożoną wymianę dóbr i elastyczność zarządzania.

Nastąpiło radykalne przesunięcie w strukturach zatrudnienia ze sfery produkcji (w rolnictwie i przemyśle) do sfery usług i nauki, robotyzacja i automatyzacja procesów wytwórczych spowodowała wzrost czasu wolnego. Kumulatywnym efektem zmian w sferze produkcji jest nowa stratyfikacja społeczeństwa związana z fenomenem wzrostu gospodarczego, bez wzrostu zatrudnienia. Motorem przeobrażeń staje się ścisłe sprzężenie nauki, techniki i produkcji, oparte na sieci silnych ośrodków postępu naukowo-technicznego (centra innowacyjności, parki naukowo-techniczne, technopole). Głębokie przemiany w rolnictwie zmierzają do dalszego wzrostu produktywności, przy równoczesnym dążeniu do zachowania jego tradycyjnych walorów kulturowych i środowiskowych, poprzez różne formy współdziałania z innymi funkcjami.

Największą zmianą od przełomu lat 70 jest nowy stosunek człowieka do przyrody. W obliczu zagrożenia egzystencji ludzkiej, podejmowane są świadome wysiłki przejścia od ekspansywnego wykorzystania zasobów naturalnych do harmonijnej symbiozy ze środowiskiem przyrodniczym, traktując je jako wyznacznik rozwoju społeczno-gospodarczego. Główną przyczyną zmian w świadomości i postawie społeczeństwa jest bezpośrednio odczuwalna degradacja środowiska, spowodowana antropopresją, mającą swoje źródła w zmianie proporcji między odpornością ekosystemów a agresywnością środowiska zurbanizowanego, a także rolnictwa i gospodarki leśnej. Odpowiedzią na te wyzwania jest konkretyzująca się koncepcja trwałego, zrównoważonego rozwoju, zakładająca korzystanie z odnawialnych zasobów przyrody w sposób umożliwiający ich odtwarzanie i zachowanie trwałych wartości (zasoby nieodnawialne) dla przyszłych pokoleń. Globalizacja zjawisk i otwartość życia współczesnych społeczeństw jest przyczyną zderzenia się kultur i powstawania światopoglądu relatywistycznego, powodującego rozpad tradycyjnego systemu wartości.

Zachodzące zmiany w widoczny sposób odbijają się na kształtowaniu środowiska człowieka. Do przeszłości przechodzą reguły Karty Ateńskiej, bazującej na: segregacji funkcji, typizacji i normalizacji, radykalnej przebudowie istniejącego zainwestowania i na kreowaniu docelowych rozstrzygnięć w dużej skali. W ich miejsce postuluje się: dynamiczną jedność miasta z otoczeniem, wielofunkcyjność struktur przestrzennych oraz integrację celów ekologicznych i kulturowych z celami rozwoju społecznego i gospodarczego we wszystkich skalach przestrzennych. System transportu, jako szkielet układów osadniczych, zapewniając większą dostępność i mobilność, ma godzić komunikację zbiorową ze stale wzrastającą motoryzacją indywidualną. Cechą nowego środowiska człowieka powinien być ład i wewnętrzna harmonia realizowana zgodnie z rodzącą się ideą miasta zdezintegrowanego, nastawionego na potrzeby indywidualnego obywatela, oferując mu szerokie możliwości wyboru miejsca zamieszkania, pracy, wypoczynku i zaspokojenia potrzeb. Osadnictwo postrzegane jest jako system stanowiący najbardziej efektywny czynnik rozwoju społecznego.

Otwarcie na świat i świadomość zachodzących przeobrażeń prowadzą do przekonania, że jesteśmy skazani na dostosowanie się do ogólnych kierunków rozwoju. Kwestią otwartą pozostaje tylko tempo i czas osiągania pożądanych efektów, mierzonych aspiracjami i akceptacją społeczną. Sposobem na włączenie się Polski w nurt zmian globalnych jest integracja z Unią Europejską. Oznacza to przyjęcie ogólnych celów Unii, którymi są:

– rozwój gospodarczy oparty na stymulacji eksportu w krajach dotkniętych kryzysem i interwencji na obszarach upadających,

– wyrównywanie zróżnicowań regionalnych w krajach o opanowanej sytuacji gospodarczej,

– rozwój jakościowy, ożywienie centrów miast, położenie akcentu na zarządzanie zasobami,

– poprawa komunikacyjnych i telekomunikacyjnych powiązań z obszarami słabiej rozwiniętymi, zmniejszenie energochłonności systemów,

– współpraca międzynarodowa w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego (powiązania z ochroną środowiska) i ochrony środowiska (respektowanie wymagań środowiska).

Ostatecznym celem Unii jest pełna jedność gospodarcza i polityczna, oznaczająca: wspólną politykę zagraniczną i obronną, jeden system monetarny oraz ujednolicony wymiar sprawiedliwości. Pokonanie dystansu, jaki dzieli Polskę od Unii Europejskiej jest możliwe przez konsekwentną realizację programu działań dostosowawczych wynikających z zawieranych kolejno porozumień, do których należą:

– upodmiotowienie regionów, będące warunkiem samorozwoju opartego na poczuciu tożsamości społeczności lokalnych,

– przyspieszenie restrukturyzacji sfery gospodarczej i szeroka prywatyzacja stanowiąca warunek podniesienia konkurencyjności polskich wyrobów,

– tworzenie odpowiedniej infrastruktury technicznej i organizacyjnej kształtującej atrakcyjne warunki dla kapitału zagranicznego,

– osiągnięcie względnej stabilności funkcjonowania państwa poprzez umocnienie pieniądza i zagwarantowanie konstytucyjnych praw dla działalności gospodarczej. Integracja z Unią Europejską oznacza również nową sytuację geopolityczną, określającą zasady współpracy międzynarodowej i transgranicznej.

W kategoriach polityki przestrzennej, w Unii Europejskiej zarysowane zostały dwa scenariusze specjalizacji i koncentracji (Wysocka E., 1995) oraz szans i strefowania. W obydwu scenariuszach ogólne cele są tożsame, a mianowicie: ochrona najwyższych wartości kulturowych i przyrodniczych, wydobycie specyfiki i zróżnicowań przestrzennych oraz stworzenie korzystnych warunków dla rozwoju społecznego i gospodarczego zapewniającego dalszy wzrost dobrobytu. Rozwój ekonomiczny warunkowany jest respektowaniem wymagań środowiska przyrodniczego.

Scenariusz specjalizacji i koncentracji jest nastawiony na globalizację procesów, które prowadzą do hierarchii układów przestrzennych. Dominują funkcje o międzynarodowym zasięgu, takie jak: zarządzanie biznesem, siedziby towarzystw i banków oraz ośrodki kultury, informacji i mediów. Funkcje te będą się koncentrowały w metropoliach, wiążąc międzynarodowy handel i transport z wielkimi portami morskimi i lotniczymi. Inne funkcje, jak drobny przemysł i rolnictwo, będą zmierzały do pogłębienia specjalizacji, poszukując dla siebie optymalnych warunków rozwoju.

Scenariusz szans i strefowania, nazywamy także węzłowo-strefowym, opiera się na rozwoju gospodarczym regionów i mniejszy nacisk kładzie na układy hierarchiczne i specjalizację funkcji. W rozwoju gospodarczym wykorzystuje się walory sieci osadniczej, takie jak dobre połączenia i węzły komunikacyjne, kwalifikacje siły roboczej oraz atrakcyjność środowiska przyrodniczego i zurbanizowanego. Zmniejszenie roli rolnictwa, przy wzroście jego produktywności, zmusi je do integracji z innymi funkcjami, a przede wszystkim z rekreacją i ochroną walorów środowiska przyrodniczego.

W obu scenariuszach główne elementy sieci osadniczej zostały podzielone na cztery kategorie: metropolie (do których zaliczono trzy duże konurbacje Londynu, Paryża i Berlina), europole (Amsterdam, Bruksela, Düsseldorf, Frankfurt, Hamburg, Kopenhaga, Mediolan, Monachium) miasta europejskie oraz miasta rozwojowe.

W praktyce scenariusze te mają charakter komplementarny, a rozwój sieci osadniczej postępuje i postępować będzie tymi dwiema pozornie przeciwstawnymi drogami. W pierwszym dominuje duża skala ujęć i ocen procesów i zmian wyznaczających pozycję głównych ośrodków w skali globalnej i europejskiej. Drugi natomiast odnosi się do skali regionalnej (Europa Regionów) i podkreśla spójność systemu osadniczego. Szczególne miejsce w idei Europy Regionów zajmują Euroregiony jako obszary współpracy przygranicznej, odgrywające istotną rolę w procesie integracyjnym Europy.

Rozwój sieci osadniczej jest ściśle skorelowany z rozwojem systemów komunikacyjnych i transportowych, w których główną rolę odgrywają węzły komunikacji, z uwagi na wzrost prędkości pojazdów i sprawności technicznej. Obecnie w europejskich układach sieciowych większego znaczenia nabierają połączenia komunikacyjne z Europą Centralną i Wschodnią.

Przyjmując ogólny sposób podejścia do polityki przestrzennej wypracowany w Unii Europejskiej, należy pamiętać, że sieć osadnicza Polski była i jest integralnym elementem układu europejskiego, rozwijanego na podstawie wspólnych wzorców kulturowych. W procesach integracyjnych Polski z Unią Europejską główną rolę odgrywać będą:

– powiązania komunikacyjne poprzez budowę autostrad, przede wszystkim na linii wschód-zachód (Berlin-Warszawa-Moskwa oraz Drezno-Wrocław-Kraków-Kijów) oraz modernizacja linii kolejowych (TGW, Eurocities),

– dostosowanie podziałów terytorialnych do idei Europy Regionów poprzez utworzenie dużych, silnych województw gwarantujących współpracę międzynarodową na właściwym poziomie,

– wzmocnienie konkurencyjności głównych ośrodków miejskich kraju, szczególnie tworząc sprzyjające warunki dla rozwoju funkcji międzynarodowych tak gospodarczych, jak i kulturowych,

– stopniowa, ale przyspieszona adaptacja do standardów europejskich odnoszących się szczególnie do jakości życia, środowiska przyrodniczego i współpracy gospodarczej.

Uwarunkowania wynikające z integracji z Unią Europejską muszą stanowić istotny czynnik kształtowania polityki przestrzennego zagospodarowania kraju.